Opinião e Análise

José David

Infelizmente, a insegurança jurídica é uma saga brasileira. Em nosso cotidiano profissional, são inúmeros os exemplos de alterações repentinas da jurisprudência e das regras até então consolidadas. Tais atitudes afastam investimentos, assustam empresários brasileiros e estrangeiros e empurram a sociedade brasileira para o atraso. Na seara tributária, um dos mais emblemáticos exemplos de insegurança jurídica é a chamada guerra fiscal do ICMS, o imposto sobre a circulação de mercadorias e determinados serviços de competência dos estados e do Distrito Federal.
Em breves linhas, a guerra fiscal do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/icms">ICMS</a> teve início com a concessão e revogação unilateral de benefícios fiscais relacionados ao imposto pelos entes competentes. Sob o valoroso argumento de fomento à atração de investimentos e geração de empregos e renda, algumas unidades federativas concederam determinados benefícios de ICMS, tais como redução de alíquota e da base de cálculo do referido imposto, sem a necessária e prévia autorização unânime pelo Conselho Nacional de Política Fazendária (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/confaz">Confaz</a>), conforme determina o artigo 2º, parágrafo 2º, da Lei Complementar 24/1975, mediante disposição do artigo 155, parágrafo 2º, inciso XII, alínea “g”, da Constituição Federal vigente.
Como a burla à norma se disseminou, com vários estados e o DF concedendo benefícios sem a necessária chancela do Confaz, normalizou-se o absurdo e houve certa condescendência acerca da patente ilegalidade formal dos incentivos concedidos. Sob o pretexto de que os benefícios obtidos compensariam a quebra do contrato social, verificou-se na prática que “os fins justificam os meios”. Com a disputa entre unidades federativas para ver quem concedia os melhores benefícios e, consequentemente, atraia mais investimentos, foi cunhado o termo “guerra fiscal” do ICMS, uma batalha entre entes federativos com poucos ganhadores e muitos perdedores.
Após instalada a bagunça federativo-tributária, tanto o Poder Judiciário quanto o Legislativo federal agiram em relação ao tema. O Congresso Nacional editou a Lei Complementar 160/2017, a qual permitiu a regularização dos benefícios fiscais de ICMS concedidos ao arrepio do Confaz. Para regulamentação da questão, o Conselho celebrou o Convênio 190/2017, estabelecendo os procedimentos necessários para regularização do cenário. O Supremo Tribunal Federal (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">STF</a>), por sua vez, enfrentou o tema e seus desdobramentos em variadas oportunidades, desde a análise da questão dos créditos da <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/podtax/nao-cumulatividade-o-que-pode-mudar-com-a-reforma-tributaria-ouca-o-podtax-13-15032023">não cumulatividade</a> do ICMS (Recurso Extraordinário 628.075, em repercussão geral) até a necessária unanimidade no Confaz para aprovação de matérias relacionadas a benefícios fiscais do mencionado imposto (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 198).
Assim, em resumo, verifica-se que a guerra fiscal de ICMS (i) teve início de forma sorrateira e rapidamente se disseminou pelo país, com os estados e o Distrito Federal brigando entre si pela atração de investimentos através da concessão de benefícios fiscais ao arrepio da lei; (ii) afetou o equilíbrio fiscal do Brasil e comprometeu o pacto federativo firmado na Carta Magna promulgada em 1988; (iii) começou como uma pequena burla à norma, visando o “bem social”, e rapidamente se tornou um problemão político, jurídico e institucional; e (iv) comprometeu as contas públicas dos estados e do DF, gerando efeitos nefastos para os orçamentos locais e prejudicando a população como um todo, com ganhos marginais e, muitas das vezes, inexpressivos para a sociedade brasileira<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
Com um sentimento de “já vi esse filme”, uma nova moda tributária, voltada à produção agropecuária, tem ganhado musculatura em alguns estados. As chamadas “taxas do agro”, contribuições/impostos calculados sobre a produção do campo, têm surgido em algumas unidades federativas. Mais uma vez, um argumento nobre para sua criação: as “taxas” servirão para a manutenção da infraestrutura local, beneficiando diretamente o produtor rural que necessita de boas estradas, trilhos e estrutura fluvial para escoamento da sua produção. Ocorre que, no modelo atual, estão sendo distorcidos conceitos e princípios constitucionais para a criação de uma nova fonte de arrecadação dos estados e do DF.
As normas possuem, cada uma, suas especificidades, porém o cerne de todas é muito parecido. Trata-se da cobrança de um percentual sobre o valor da produção agropecuária, cujo montante é destinado para órgãos da Administração Pública voltados para a manutenção da infraestrutura local. Uma ideia engenhosa que, não fosse claramente inconstitucional, seria genial. Porque não “taxar” o agronegócio, tão pujante e rico, já que as contas estaduais e distritais sofreram forte baque após a edição da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp194.htm">Lei Complementar 194/2022</a>, que estabeleceu alíquotas máximas de ICMS para bens considerados essenciais? Em alguns casos, é até difícil entender a natureza jurídica da cobrança, dada a mistura de conceito e matrizes tributárias na formulação da “taxa”.
Exemplos das “taxas do agro” são a contribuição ao Fundeinfra, em Goiás, que estabelece pagamento de 0,5% a 1,65% sobre o valor da operação agropecuária, e o Fethab, em Mato Grosso, que determina o recolhimento de percentual calculado sobre a Unidade Padrão Fiscal de Mato Grosso, atingindo especialmente os setores da sojicultura, pecuária, milho e algodão, dentre outros. É Importante ressaltar que os exemplos de “taxas” acima são de pagamento facultativo, porém o não recolhimento impede a fruição de determinados benefícios e até impossibilita a aplicação da imunidade de ICMS nas exportações, o que, na prática, gera uma obrigação indireta ao produtor. Ambas estão sendo questionadas no STF, assim como outras criadas em outras unidades da federação, porém uma data para análise do mérito das discussões é ainda incerta. O primeiro round, relativo à suspensão das “taxas” até a análise de mérito, já foi perdido.
Dadas as devidas especificidades, podem ser observadas variadas inconstitucionalidades nas normas em questão, desde a criação de obstáculos para aplicação plena da imunidade do ICMS nas exportações (artigo 155, parágrafo 2º, inciso X, alínea “a”, da Constituição Federal de 1988), até a vinculação de receitas de imposto, passando pela impossibilidade de cobrança do tributo sem a existência de lei complementar federal que trate da questão – uma miríade de inconstitucionalidades que afetam o equilíbrio do sistema tributário nacional e comprometem duramente o fluxo de caixa e o planejamento financeiro e operacional do produtor rural nos estados em que tais “taxas” foram implementadas.
Vale destacar que, diferentemente do que ocorreu na guerra fiscal do ICMS, os estados e o DF têm autonomia para estabelecer unilateralmente as alíquotas do imposto sobre bens considerados essenciais, desde que respeitados os percentuais previstos na legislação (17% ou 18%). Contudo, a história, aqui, não se repete, mas rima, já que as “taxas do agro” estão trilhando caminho parecido ao do embate entre estados e DF – adoção esparsa de medidas inconstitucionais que, não devidamente freadas, logo estão se disseminando; promoção do desequilíbrio fiscal e federativo; e fomento à problemas políticos, jurídicos e institucionais –, só que, no caso, as ações podem afastar investimentos, ao invés de atraí-los.
Assim, a disseminação de “taxas do agro” pelo Brasil pode representar um risco à sociedade, ao setor agropecuário e ao equilíbrio socioeconômico e federativo do país, na medida em que (i) institui mais uma cobrança repentina e engenhosa ao produtor rural; (ii) tem em sua base flagrantes inconstitucionalidades, as quais vêm sendo ignoradas; e (iii) representa um risco de quebra do pacto federativo, o que pode gerar uma guerra fiscal às avessas: investimentos fugindo das unidades federativas que instituíram as “taxas” e migrando para diferentes regiões do Brasil, podendo fomentar, inclusive, o desmatamento ilegal. Nesse sentido, parece ser fundamental a suspensão desses tributos travestidos, ao menos até a análise do mérito pelo STF, sob pena de o problema se avolumar, causar instabilidade social e incorrermos em erros que já conhecemos bem, cuja solução é penosa e complexa.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Como exemplo, vide o estudo “A guerra fiscal do ICMS: quem ganha e quem perde”. Íntegra em <a href="https://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/127/129">https://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/127/129</a>. Acessado em 1º de maio de 2023.

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JOTA

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