Opinião e Análise

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Heide Patrícia Nunes de Castro

Os processos estruturais deixaram de ser uma categoria doutrinária de uso restrito a especialistas para ocupar o centro da agenda normativa brasileira. No ano de 2025, quatro marcos institucionais convergiram para consolidar esse movimento: o PL 3/2025, apresentado ao Senado em 31 de janeiro; a Recomendação 163, de 16 de junho, do Conselho Nacional de Justiça; a Recomendação de Caráter Geral 5/CN, de 6 de agosto, da Corregedoria Nacional do Ministério Público; e a Portaria Normativa AGU 194, de 10 de setembro, que disciplina a atuação das áreas consultiva e contenciosa da Advocacia-Geral da União nesses litígios.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
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Essa produção normativa simultânea responde a uma realidade judicial que se consolidou antes mesmo de qualquer regulamentação. O primeiro caso reconhecido como estrutural no STF foi a ADPF 347, ajuizada em 2015, na qual o Tribunal reconheceu o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional e, em 2024, homologou o Plano Pena Justa. A partir de 2020, o número de ações estruturais na Corte cresceu de forma significativa.
<h2>A ruptura com o modelo clássico autor-réu</h2>
O processo estrutural rompe com o paradigma bilateral do processo civil tradicional. No modelo clássico, há um autor com uma pretensão, um réu que a resiste e uma sentença que encerra o conflito com uma prestação determinada. No processo estrutural, o litígio é multipolar, os interesses são difusos e sobrepostos, e a solução exige intervenções graduais e prospectivas sobre estruturas institucionais.
O réu — em regra o Estado — não se limita a contestar: é convocado a apresentar diagnósticos, elaborar planos com metas e cronogramas, e prestar contas ao Judiciário sobre o cumprimento das intervenções acordadas.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
Essa ruptura coloca a Advocacia Pública diante de desafios que vão além da defesa convencional. A literatura especializada identificou que a interação entre o STF e a Advocacia Pública nesses processos envolve dois eixos centrais: a aplicação dos princípios da demanda e da congruência — que no modelo tradicional vinculam o juiz ao pedido formulado — e a imposição judicial de elementos dificultadores ao cumprimento das decisões.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
A Portaria AGU nº 194/2025, em seu art. 3º, define litígio estrutural como "controvérsia de alta complexidade e conflituosidade, caracterizada pela necessidade de transformações institucionais estruturantes, progressivas e duradouras, que não comportam solução adequada pelas técnicas tradicionais de julgamento", e processo estrutural como "processo judicial destinado à resolução de litígio cujo caráter estrutural tenha sido expressamente reconhecido pelo Poder Judiciário".<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>
É a decisão judicial, portanto, que qualifica o processo como estrutural e aciona os fluxos da normativa. Essa delimitação não significa, porém, que a AGU só age depois de provocada pelo Judiciário. O art. 2º da portaria autoriza expressamente que seus órgãos apliquem as atividades e fluxos normativos "ainda que não haja reconhecimento judicial do caráter estrutural do processo, quando identificado processo judicial com características similares".
Mesmo no âmbito do próprio litígio em curso, a AGU pode agir de forma tempestiva — diagnosticando o problema estrutural subjacente, articulando os órgãos responsáveis e propondo soluções concretas ao Judiciário — antes mesmo que o processo seja formalmente reconhecido como estrutural. É a advocacia pública assumindo protagonismo não apenas como defensora do Estado em juízo, mas como articuladora institucional da resposta do Poder Executivo ao Judiciário.
<h2>Processo estrutural e efetivação de políticas públicas</h2>
O processo estrutural é, acima de tudo, um instrumento de efetivação de políticas públicas constitucionalmente exigidas. O STF consolidou essa perspectiva no Tema 698 de repercussão geral, fixando que: (i) a intervenção judicial em políticas públicas voltadas a direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola a separação dos poderes; (ii) a decisão judicial deve apontar as finalidades a alcançar e determinar que a Administração apresente um plano adequado; e (iii) soluções como remanejamento de recursos humanos e contratação de organizações sociais são alternativas legítimas ao gestor.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>
A tese de repercussão Geral reverberou mais uma vez que o Judiciário não substitui o administrador na escolha dos meios — e sim fixa as finalidades e exige que a Administração apresente o caminho. O processo estrutural, que pode aparentar ser invasivo nas políticas públicas, é na realidade um método eficiente e racional de organizá-las.
<h2>Os desafios reais da implementação e a LINDB</h2>
O gestor público que recebe uma decisão judicial estrutural enfrenta restrições orçamentárias, limites de pessoal, entraves burocráticos e o risco de que escolhas operacionais sejam questionadas a posteriori por órgãos de controle. É nesse ponto que a LINDB (Lei nº 13.655/2018) assume papel central. O art. 22 determina que, na interpretação de normas sobre gestão pública, sejam considerados os obstáculos e dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo — propiciando o conforto decisório necessário para superar situações de asfixia burocrática, sem abrir espaço para a inação.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>
A articulação entre processo estrutural e LINDB é inescapável: se aquele exige planos, compromissos e prazos, esta garante que o gestor não seja punido retrospectivamente por escolhas razoáveis feitas sob restrições reais. Esse diálogo é condição de viabilidade prática do novo modelo.
<h2>A modernização da advocacia pública: a AGU como vanguarda</h2>
A lógica do processo estrutural veio também para modernizar a advocacia pública. O litígio estrutural impõe ao advogado público uma postura proativa, dialógica e tecnicamente sofisticada: identificar o problema estrutural subjacente, articular os órgãos responsáveis, propor soluções viáveis e acompanhar o cumprimento do plano. É uma mudança de cultura institucional que vai muito além da técnica processual.
A AGU tem sido vanguardista nesse processo. Em 2024, antes de qualquer regulamentação legislativa, criou grupo de trabalho intersetorial que consolidou práticas já assentadas na experiência judicial. O resultado foi a Portaria 194/2025 — ato normativo vinculante para seus membros —, que conferiu previsibilidade e segurança jurídica antes mesmo que o legislador se pronunciasse. Enquanto o PL 3/2025 tramita no Congresso e a Recomendação CNJ 163/2025 tem caráter orientativo, a AGU já obriga seus membros, integra contencioso e consultoria pelo sistema Sapiens e mantém os processos estruturais em posição de proeminência permanente nas rotinas de cada unidade.
<h2>A questão indígena: campo fértil e paradigmático</h2>
A temática indígena constitui uma das mais expressivas fontes de processos estruturais no Brasil. As demandas sobre territórios tradicionais, demarcações, proteção de povos isolados e saúde indígena reúnem todos os elementos do litígio estrutural: multipolaridade, violações contínuas, necessidade de coordenação entre múltiplos órgãos federais e intervenção no modo de atuação de instituições públicas. Entre os processos estruturais em tramitação no STF estão a ADPF 709, sobre saúde indígena, e a ADPF 991, sobre omissões relativas aos Povos Indígenas Isolados e de Recente Contato.
A própria AGU avançou nessa direção ao apresentar ao STF um Plano Transitório para Regularização das Terras Indígenas em Litígio Judicial — exemplo concreto de atuação estrutural proativa. Na Procuradoria Regional da União da 1ª Região, que abrange o Pará, Amazonas, Maranhão, Mato Grosso e Tocantins, essa perspectiva não é abstrata: é a matéria do cotidiano forense. Ações civis públicas sobre saúde indígena deficitária, demarcações paralisadas e conflitos fundiários com décadas de judicialização carregam todas as marcas do problema estrutural.
<h2>Conclusão</h2>
A Portaria Normativa AGU 194/2025 converte práticas experimentais em procedimentos dotados de racionalidade normativa. Ao integrar as áreas consultiva e contenciosa, reconhece que a defesa judicial da União não pode ser dissociada do assessoramento aos órgãos responsáveis pela execução das políticas. As tensões inerentes ao modelo — legitimidade democrática, participação dos grupos afetados, limites orçamentários — seguem em aberto.
Mas, ao institucionalizar fluxos e priorizar a consensualidade, a AGU entrega à advocacia pública federal instrumentos para exercer a função que a Constituição lhe reservou: não apenas representar o Estado em juízo, mas contribuir para que os direitos fundamentais se realizem de forma legítima e constitucionalmente orientada. Em um país com passivos históricos tão profundos — como os que marcam a relação do Estado brasileiro com os povos indígenas —, esse reposicionamento institucional não é apenas técnico. É também um compromisso ético.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> PL nº 3/2025: <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/166997">https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/166997</a>. CNJ, Recomendação nº 163/2025: <a href="https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/6200">https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/6200</a>. Portaria AGU nº 194/2025: <a href="https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/agu-define-regras-para-atuar-em-processos-estruturais-no-judiciario">https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/agu-define-regras-para-atuar-em-processos-estruturais-no-judiciario</a>
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> SANTANA, Felipe Viegas. Processos estruturais no Brasil: a atuação do Poder Judiciário na tomada de decisões em litígios policêntricos. Revista Acadêmica da Faculdade de Direito do Recife, v. 96, n. 1, 2024.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> FULGÊNCIO, Henrique Augusto Figueiredo; PEREIRA, Alessandra Lopes da Silva; PEDROSA, Maria Helena Martins Rocha. Processos estruturais e Advocacia Pública: desafios na jurisdição constitucional estrutural. Suprema: Revista de Estudos Constitucionais, v. 4, n. 2, p. 593-632, 2024. Disponível em: <a href="https://suprema.stf.jus.br/index.php/suprema/article/view/341/192">https://suprema.stf.jus.br/index.php/suprema/article/view/341/192</a>
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Portaria Normativa AGU nº 194/2025, art. 3º, incisos I e II.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> STF, Tema 698. Disponível em: <a href="https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/tema.asp?num=698">https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/tema.asp?num=698</a>
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Art. 22 da Lei nº 13.655/2018 (LINDB). Disponível em: <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del4657compilado.htm">https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del4657compilado.htm</a>

Estátua da Justiça / Crédito: Nelson Jr./SCO/STF

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JOTA

Portaria Normativa AGU 194/2025 converte práticas experimentais em procedimentos dotados de racionalidade normativa

Processos estruturais e o novo papel da Advocacia Pública

Portaria Normativa AGU 194/2025 converte práticas experimentais em procedimentos dotados de racionalidade normativa