Opinião e Análise

Experimente o JOTA PRO por 10 dias e decida com mais segurança.

Márcia Maria Macedo Franco

A criação de áreas especialmente protegidas é apontada pelos estudiosos do direito ambiental,<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> como alternativa eficaz contra o declínio da biodiversidade e nos serviços prestados pelos ecossistemas. Essa estratégia foi adotada pela Convenção sobre Diversidade Biológica, no âmbito da Organização das Nações Unidas, e deve ser colocada em prática pelos países signatários.
O Brasil adotou tal estratégia, erigindo tais espaços no art. 225, § 3º da sua Constituição Federal, como política nacional destinada a assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Para organizar essa política, a Lei 9.985/2000 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, conhecido como SNUC.
<a href="https://conteudo.jota.info/marketing-lp-newsletter-ultimas-noticias?utm_source=jota&amp;utm_medium=lp&amp;utm_campaign=23-09-2024-jota-lp-eleicoes-2024-eleicoes-2024-none-audiencias-none&amp;utm_content=eleicoes-2024&amp;utm_term=none">Assine gratuitamente a newsletter Últimas Notícias do JOTA e receba as principais notícias jurídicas e políticas do dia no seu email</a>
O SNUC divide as unidades de conservação em dois grandes grupos. Nas unidades de proteção integral, o objetivo principal é preservar a natureza, permitindo apenas o uso indireto dos recursos naturais. Nas unidades de uso sustentável, busca-se conciliar a conservação ambiental com a utilização responsável desses recursos.
A lei também prevê os instrumentos necessários à efetividade dessas áreas, como plano de manejo, conselho gestor e zonas de amortecimento. Em determinadas categorias, especialmente nas unidades de proteção integral, também é indispensável regularizar a propriedade das terras abrangidas.
Segundo o Cadastro Nacional de Unidades de Conservação, plataforma oficial de dados das unidades de conservação que integram o SNUC, as unidades cadastradas abrangem cerca de 1,6 milhão de quilômetros quadrados, equivalentes a 18,81% da área continental brasileira<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>. Esses espaços são administrados pela União, pelos estados e pelos municípios.
A extensão territorial protegida, porém, não revela por si só a qualidade da proteção. Muitas unidades existem formalmente, no mapa e na legislação, mas ainda não dispõem de estrutura, pessoal, planejamento ou instrumentos adequados de gestão. Essas áreas são conhecidas na literatura técnica como “parques de papel”.
O problema alcança todas as regiões do país. Dados consolidados pelo Ministério do Meio Ambiente, no Sistema de Análise e Monitoramento da Gestão r<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> ferramenta criada pela Portaria 607, de 28/9/2021, visando ao monitoramento da efetividade da gestão das unidades de conservação, referentes a 2025, indicam efetividade média de 56,28% nas unidades federais<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, 53,48% nas estaduais<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> e 51,94% nas municipais<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>. Os números mostram que criar a unidade é apenas o primeiro passo.
<h2>Por que a falta de implementação causa prejuízos?</h2>
As unidades de conservação têm finalidades que vão além da proteção da natureza. Com efeito, são atribuídas ao SNUC quatro finalidades principais: conservação da natureza, aproveitamento (igual a gozo) público, pesquisa científica e uso econômico sustentável de seus componentes<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>, tudo em observância à categoria da unidade.
Parques bem administrados oferecem contato com a natureza, estimulam o turismo ecológico, produzem conhecimento científico e apoiam ações educativas. Quando a gestão é incompleta, esses benefícios não chegam plenamente à sociedade.
Um dos principais obstáculos é a falta de regularização fundiária. Em várias unidades de proteção integral, terras particulares permanecem dentro da área protegida sem que tenha ocorrido a desapropriação e o pagamento da indenização. Nessa situação, antigos proprietários podem continuar ocupando os imóveis e exercendo atividades incompatíveis com a conservação.
Outro problema é a ausência do plano de manejo. Esse documento regulamenta o uso da unidade, as formas de gestão e as atividades permitidas. Sem ele, torna-se difícil implantar trilhas, quiosques, centros de visitantes e projetos de turismo, educação ambiental ou pesquisa. Enquanto o plano não é elaborado, a atuação fica concentrada em medidas de proteção e fiscalização, nos termos do Decreto 4.340/2002.
As zonas de amortecimento também são relevantes. Elas abrangem o entorno da unidade e servem para reduzir impactos externos, como desmatamento, ocupação desordenada e isolamento de áreas naturais. Sem essa proteção, aumentam as pressões sobre a fauna, a flora e os demais recursos ambientais.
A falta de recursos públicos agrava todos esses problemas. Orçamento insuficiente limita a contratação de servidores, a fiscalização, as atividades de campo, a construção de estruturas para visitantes e a própria regularização das terras.
Os prejuízos também atingem os entes federativos. Quando uma unidade é criada por um ente em território de outro, a área fica submetida à gestão do ente instituidor, embora os impactos territoriais, sociais e econômicos também sejam sentidos pelo estado ou município onde ela se localiza.
<h2>Cooperação e gestão efetiva</h2>
Imagine-se um parque nacional que inclua terras de um estado. A gestão cabe à União, mas o estado e os municípios próximos continuam convivendo com conflitos fundiários, ocupações irregulares, pressão imobiliária, desmatamento ilegal e restrições aplicáveis, inclusive, ao entorno da unidade.
A proteção ambiental é responsabilidade comum dos entes federativos. Entretanto, a gestão conjunta de uma unidade não ocorre automaticamente. Ela depende de instrumentos jurídicos de cooperação, como convênios ou acordos, e pode ser articulada em mosaicos de unidades de conservação ou em situações de sobreposição de áreas protegidas.
A cooperação é essencial porque uma unidade bem administrada produz efeitos que ultrapassam seus limites. Além de proteger a biodiversidade, unidades bem geridas e com altos índices de eficácia estimulam o turismo, movimentam a economia local, ampliam as oportunidades de inclusão social e melhoram a relação da população com o patrimônio natural.
Por isso, a política de conservação não se completa com a edição de uma lei ou com o desenho de uma área no mapa. É necessário verificar se a unidade é efetiva, dispondo de plano de manejo, conselho gestor, zona de amortecimento, regularização fundiária, orçamento, servidores e estrutura compatível com seus objetivos.
Os índices médios de efetividade demonstram a necessidade de maior esforço dos governos federal, estaduais e municipais. A busca de parcerias públicas e privadas, respeitados os limites legais, e a adoção de soluções coordenadas podem reduzir os chamados “parques de papel”.
O desafio, portanto, não é apenas ampliar a área formalmente protegida, mas assegurar que cada unidade cumpra sua finalidade. Somente com planejamento, recursos, participação social, cooperação e acompanhamento permanente o SNUC poderá funcionar como instrumento efetivo de preservação ambiental, desenvolvimento socioambiental, pesquisa e usufruto público responsável.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> MERCADANTE, Maurício. Uma década de debate e negociações: a história da elaboração da Lei do Snuc. In: Direito ambiental das áreas protegidas: o regime jurídico das unidades de conservação. BENJAMIN, Antônio Herman (Org.). Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001, p. 190-231.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a><a href="https://cnuc.mma.gov.br/powerbi">https://cnuc.mma.gov.br/powerbi</a>. &lt; . Acesso em 1.8.26&gt;
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> O Sistema de Análise e Monitoramento da Gestão (SAMGe), adotado pelo ICMBio, e o Índice de Implementação e Gestão de Áreas Protegidas (Indimapa), desenvolvido pelo Tribunal de Contas da União (TCU), são sistemas de monitoramento da efetividade da gestão de UCs existentes no Brasil.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a>.https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiNjc1OTNiZjEtMGY5YS00OGM1LWE4ZjItNTc1ZDdlZmExZWZjIiwidCI6ImMxNGUyYjU2LWM1YmMtNDNiZC1hZDljLTQwOGNmNmNjMzU2MCJ9. Acesso em&lt; 31/7/26&gt;
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> <a href="https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiNjc1OTNiZjEtMGY5YS00OGM1LWE4ZjItNTc1ZDdlZmExZWZjIiwidCI6ImMxNGUyYjU2LWM1YmMtNDNiZC1hZDljLTQwOGNmNmNjMzU2MCJ9">https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiNjc1OTNiZjEtMGY5YS00OGM1LWE4ZjItNTc1ZDdlZmExZWZjIiwidCI6ImMxNGUyYjU2LWM1YmMtNDNiZC1hZDljLTQwOGNmNmNjMzU2MCJ9</a>. Acesso em 1/8/2026
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> <a href="https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiNjc1OTNiZjEtMGY5YS00OGM1LWE4ZjItNTc1ZDdlZmExZWZjIiwidCI6ImMxNGUyYjU2LWM1YmMtNDNiZC1hZDljLTQwOGNmNmNjMzU2MCJ9">https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiNjc1OTNiZjEtMGY5YS00OGM1LWE4ZjItNTc1ZDdlZmExZWZjIiwidCI6ImMxNGUyYjU2LWM1YmMtNDNiZC1hZDljLTQwOGNmNmNjMzU2MCJ9</a>. Acesso em 01/8/2026
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> BENJAMIN, Antônio Herman (Org.). Introdução à lei do sistema nacional de unidades de conservação. In: Direito ambiental das áreas protegidas: o regime jurídico das unidades de conservação.Rio de Janeiro: Forense Universitária, p. 298.

plant-growing-tree-bark

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Falta de estrutura e planejamento compromete a efetividade das UCs no Brasil

Parques de papel: obstáculos à efetividade das unidades de conservação

Falta de estrutura e planejamento compromete a efetividade das UCs no Brasil