Opinião e Análise

Kizzy Collares

O Direito da Cultura, na lição de Francisco Humberto Cunha Filho (2004, p. 31), pode ser definido como “o conjunto de normas, princípios e instituições jurídicas destinados à promoção, proteção e efetivação da cultura, compreendida em suas múltiplas dimensões simbólica, cidadã e econômica”. Nesse sentido, deve ser visto como um campo interdisciplinar, que dialoga com o direito constitucional, administrativo e internacional, mas que ganha autonomia pelo seu objeto específico: a cultura (CUNHA FILHO, 2003).
No ordenamento jurídico brasileiro, os direitos culturais foram elevados ao patamar máximo de direitos fundamentais a partir da Constituição de 1988.
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Além de dispositivos localizados de forma esparsa, a Constituição traz seção específica para tratar de direitos culturais: os arts. 215, 216 e 216-A. O primeiro determina categoricamente que o Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais.
Em reforço aos deveres atribuídos ao Estado, o art. 23 do texto constitucional atribui como competência comum dos entes proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; e proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência.
Mirando as normas infraconstitucionais, os últimos 5 anos foram de relevância ímpar no que toca à edição de marcos legislativos, notadamente em razão da sanção de leis estruturantes do direito da cultura como a Política Nacional Aldir Blanc, Lei 14.399<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, de 8 de julho de 2022; a Lei do Sistema Nacional de Cultura, Lei 14.835, de 4 de abril de 2024<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>; e o Marco Regulatório do Fomento à Cultura, Lei 14.903, de 27 de junho de 2024<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
<h3>O fomento</h3>
Em 2022 e na esteira da obrigação constitucionalmente imposta ao Estado de fomentar a cultura, sobreveio a Lei 14.399, de caráter permanente, descentralizado e direcionada ao setor cultural brasileiro, em articulação federativa com os estados, os municípios e o Distrito Federal.
A PNAB se traduz como marco histórico e estruturante do sistema federativo de financiamento à cultura, proporcionando repasses até R$ 3 bilhões por ano da União para estados, Distrito Federal e municípios.
Estes recursos devem ser distribuídos de forma equilibrada, a partir de critérios que levam em consideração os fundos de participação dos estados, DF e municípios, bem como a população dos entes subnacionais e ser executados, dentre outras formas, por meio editais, chamadas públicas, prêmios, aquisição de bens e serviços vinculados ao setor cultural, manutenção de espaços, e também por iniciativas, cursos, produções e desenvolvimento de atividades de economia criativa e de economia solidária.
As ações afirmativas e mecanismos de redução de desigualdades territoriais e sociais são aspectos fundamentais da PNAB. A lei estabelece, por exemplo, que 20% dos recursos devem ser aplicados em ações de incentivo direto a programas, projetos e ações de democratização do acesso à fruição e à produção artística e cultural em áreas periféricas, urbanas e rurais, bem como em áreas de povos e comunidades tradicionais (art. 7º, inciso II).
Determina ainda que, nos editais e congêneres, os entes federativos recebedores dos repasses devem estabelecer políticas de ação afirmativa (art. 8º, § 4º), criando um mecanismo obrigatório de inclusão que permeia toda a execução da política.
<h3>O sistema</h3>
Pouco menos de 2 anos após a edição da PNAB, sobreveio a Lei 14.835, de 2024, Marco regulatório do Sistema Nacional de Cultura (SNC), que regulamenta o artigo 216-A da Constituição Federal<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>. O regramento cria uma arquitetura institucional permanente, descentralizada e articulada, baseada na colaboração federativa e na participação social.
Apelidado de “SUS da Cultura”, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais.
São definidos como instrumentos de gestão: o Plano Nacional de Cultura (PNC); o Sistema Nacional de Financiamento à Cultura (SNFC); o Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC); e o Conselho Nacional de Política Cultural (CNPC); como componentes: órgãos gestores da cultura, os conselhos de política cultural; as conferências de cultura; as comissões intergestores; os planos de cultura; os sistemas de financiamento à cultura; os sistemas de informações e indicadores culturais; os programas de formação na área da cultura; e, finalmente, os sistemas setoriais de cultura.
A lei dedica atenção especial aos conselhos de política cultural, instâncias fundamentais de participação social, sendo aspecto fundamental a exigência de composição de forma paritária, a escolha de membros por meio de eleição direta, garantindo assim que a sociedade civil tenha voz ativa e decisiva na formulação das políticas culturais.
Na mesma toada, o artigo 19 da lei define as conferências de cultura como espaços de participação social, em que se articulam os poderes públicos e a sociedade civil para analisar a conjuntura do setor cultural e propor diretrizes para a formulação de políticas públicas de cultura a serem adotadas pelos planos de cultura.
Os planos de cultura, a serem estabelecidos por lei e de duração plurianual, são instrumentos centrais de planejamento, orientação e execução das políticas culturais.
Para articular os diversos instrumentos de financiamento público da área, dentre eles os recursos da supra referida Lei da Política Nacional Aldir Blanc, foi criado o Sistema Nacional de Financiamento à Cultura (SNFC), que inclui mecanismos de financiamento público do setor, como as modalidades de transferências efetuadas fundo a fundo.
<h3>A caixa de ferramentas</h3>
Como terceiro pilar estruturante do direito à cultura, finalmente chegamos ao Marco Regulatório do Fomento à Cultura, instituído pela Lei 14.903, de 2024.
O marco do fomento à cultura é aplicável, de maneira obrigatória, à administração pública federal (direita e indireta), aos poderes legislativo e judiciário no exercício de suas funções administrativas, e para a execução de recursos federais (a exemplo da PNAB) pelos entes subnacionais. De forma facultativa, aos estados, Distrito Federal e municípios, na execução de recursos próprios.
Ao sistematizar e uniformizar instrumentos e procedimentos, reduz-se a interpretação fragmentada que antes vinha de normas esparsas e práticas administrativas heterogêneas, dando mais previsibilidade e segurança jurídica a agentes culturais, gestores público culturais e órgão de controle.
A criação de um regime próprio, com mecanismos específicos igualmente resolve de forma definitiva questionamentos sobre a possibilidade aplicação da Lei de Licitações e Contratos ao fomento à cultura, hipótese expressamente vedada nos arts. 2 º, parágrafo 4 º, e 3 º, parágrafo 2 º, da lei.
Os instrumentos de execução do regime próprio de fomento à cultura (art. 4 º) se dividem em dois grandes grupos, de forma taxativa: com repasse de recursos pela Administração Pública ao agente cultural (Termo de Execução Cultural, Termo de Premiação Cultural, Termo de Bolsa Cultural) e sem repasse de recursos pela Administração Pública ao agente cultural (Termo de Ocupação Cultural e Termo de Cooperação Cultural).
Assim como na Lei 13.019/2014, do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), e na Lei 13.018/2014, da Política Nacional Cultura Viva (PNCV), a prestação de contas da utilização realizar-se-á, em regra, por meio de relatório com foco na execução do objeto, procedimento que melhor se amolda à comprovação da realização de ações no campo da cultura, sem prejuízo da observância dos deveres de transparência, moralidade, monitoramento e controle das parcerias.
O direito da cultura, notadamente as recentes inovações legislativas, formam um sistema integrado, aplicável de maneira interdependente, conforme previsão expressa nas próprias normas e em consonância com o princípio da unidade do ordenamento jurídico.
Nesse arranjo, o Sistema Nacional de Cultura atua como mecanismo colaborativo e interfederativo de formulação e direcionamento das políticas públicas culturais. A Política Nacional Aldir Blanc, por sua vez, assegura o aporte de recursos federais necessários ao financiamento dessas políticas. Já o Marco Regulatório do Fomento fornece os instrumentos jurídicos e procedimentais para a formalização de parcerias entre a Administração Pública e os agentes culturais. Dessa articulação resulta a democratização e diversificação do acesso aos recursos públicos, promovendo de forma permanente o direito à cultura para toda a sociedade.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/lei/l14399.htm
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/lei/l14835.htm
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/lei/L14903.htm
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> “O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 71, de 2012)”
CUNHA FILHO, Francisco Humberto. Direito da Cultura. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.
CUNHA FILHO, Francisco Humberto. Direito da Cultura: uma proposta de sistematização. Revista da Faculdade de Direito da UFC, v. 24, n. 2, p. 69-92, 2003.

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Um breve panorama descritivo das recentes e estruturantes inovações legislativas no direito da cultura

O sistema, o fomento e a caixa de ferramentas

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