Opinião e Análise

Fernanda Mainier

Durante muito tempo, cuidar de crianças, pessoas idosas, pessoas com deficiência, pessoas adoecidas ou da própria casa foi tratado como assunto privado, responsabilidade natural das famílias e, dentro delas, sobretudo das mulheres. Embora indispensável à sustentação da vida e ao próprio funcionamento da economia, o cuidado permaneceu pouco reconhecido pelo direito, pelo orçamento público e pelas instituições estatais.
Essa invisibilidade não resulta de uma simples omissão. Como demonstra Silvia Federici, o trabalho doméstico e reprodutivo foi historicamente naturalizado como uma atribuição feminina, deixando de ser percebido como trabalho e como parte essencial da produção social. Flávia Biroli, por sua vez, mostra que a divisão sexual do trabalho condiciona o acesso das mulheres à renda, ao tempo, à autonomia e à participação política. A responsabilização desigual pelo cuidado não se limita, portanto, à vida privada: ela organiza oportunidades e distribui poder.
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Os dados brasileiros tornam essa desigualdade concreta. Em 2022, as mulheres dedicaram, em média, 21,3 horas semanais aos afazeres domésticos e ao cuidado de pessoas, 9,6 horas a mais do que os homens. A sobrecarga também se combina com desigualdades de raça e classe: mulheres pretas e pardas enfrentam inserções mais precárias no mercado de trabalho e maior exposição à pobreza, ao mesmo tempo que permanecem responsáveis por parcela significativa do cuidado não remunerado e do trabalho doméstico remunerado.
A contribuição de Lélia Gonzalez é fundamental para compreender que a divisão do trabalho no Brasil não é apenas sexual, mas também racial. O cuidado atribuído às mulheres nas famílias e o cuidado transferido, mediante remuneração geralmente precária, para outras mulheres reproduzem hierarquias que atravessam gênero, raça e classe. Não basta, por isso, defender uma redistribuição abstrata entre homens e mulheres sem perguntar quais mulheres continuam cuidando, em quais condições e com quais possibilidades de serem também cuidadas.
Foi nesse contexto que a Lei 15.069, de 23 de dezembro de 2024, instituiu a Política Nacional de Cuidados. A norma reconheceu que todas as pessoas têm direito ao cuidado e definiu esse direito em três dimensões: o direito de ser cuidado, de cuidar e ao autocuidado.
Estabeleceu, ainda, que a política é dever do Estado, compreendendo União, Estados, Distrito Federal e municípios, em corresponsabilidade com as famílias, a sociedade civil e o setor privado. Entre seus objetivos estão reconhecer, reduzir e redistribuir o trabalho de cuidado não remunerado, promover o trabalho decente para quem cuida profissionalmente e enfrentar as múltiplas desigualdades no acesso ao cuidado.
A mudança é significativa. O cuidado deixa de aparecer apenas como valor moral, expressão de afeto ou obrigação familiar e passa a integrar o campo dos direitos e das responsabilidades públicas. Em sentido semelhante, o Parecer Consultivo 31, de 2025, da Corte Interamericana de Direitos Humanos reconheceu o cuidado como direito humano autônomo e reafirmou as dimensões de cuidar, ser cuidado e exercer o autocuidado.
A transformação normativa dialoga com a proposta de Joan Tronto de democratização do cuidado. Para a autora, uma sociedade democrática não pode relegar as necessidades humanas e as responsabilidades de cuidado à esfera privada. É preciso discutir publicamente quem cuida, quem recebe cuidado, em quais condições e como as instituições distribuem essas responsabilidades.
Nancy Fraser também identifica uma contradição estrutural: a economia depende das atividades que sustentam e reproduzem a vida, mas tende a desvalorizar e a fragilizar as condições em que elas são realizadas, produzindo uma permanente crise do cuidado.
O passo seguinte foi a regulamentação da política pelo Decreto 12.562, de 23 de julho de 2025, que estruturou o Plano Nacional de Cuidados – Brasil que Cuida. O plano foi detalhado pela Portaria Conjunta MDS/Mulheres/MDHC 35, de dezembro de 2025, e reúne 79 ações distribuídas em cinco eixos: políticas para quem necessita de cuidado e para quem cuida sem remuneração; compatibilização entre trabalho remunerado, educação e responsabilidades familiares; trabalho decente para trabalhadoras domésticas e do cuidado; reconhecimento e valorização do cuidado; e governança e gestão.
A existência de um plano federal, contudo, não elimina a importância dos governos subnacionais. Creches, escolas, serviços de saúde, assistência social, políticas para pessoas idosas, equipamentos para pessoas com deficiência, mobilidade, qualificação profissional e proteção às trabalhadoras do cuidado são concretizados, em grande medida, nos territórios. O direito ao cuidado somente chega à população quando diferentes políticas setoriais são organizadas como uma rede capaz de identificar necessidades, compartilhar responsabilidades e oferecer respostas continuadas.
Por isso, o modelo federal prevê a adesão voluntária dos estados e municípios. A Portaria MDS 1.134, de dezembro de 2025, estabeleceu que a adesão não se limita à manifestação de apoio ao Plano Nacional. Ao assinar o termo, o estado compromete-se a instituir seu Plano Estadual de Cuidados em até 12 meses, indicar órgão gestor e coordenação responsável, produzir diagnóstico local, assegurar diálogo com a sociedade civil, apresentar relatórios trimestrais e fornecer informações para o monitoramento das ações.
O termo também esclarece que a adesão, por si só, não implica transferência automática de recursos: as despesas devem estar previstas nos orçamentos dos participantes.
Essa última previsão revela um dos principais desafios da política. A adesão abre a possibilidade de apoio técnico federal e de construção de uma agenda intersetorial, mas não substitui o planejamento orçamentário estadual. Sem metas, responsáveis, indicadores e recursos, o plano corre o risco de se converter em uma enumeração das políticas que já existem, sem capacidade de ampliar serviços ou modificar a distribuição social do cuidado.
O processo de adesão está em curso. A Paraíba tornou-se, em fevereiro de 2026, o primeiro estado a aderir oficialmente ao Plano Nacional. Na primeira rodada de apoio técnico federal, foram incluídos também Maranhão e Piauí, enquanto Pará, Rio Grande do Norte e Espírito Santo já estavam inscritos para os ciclos seguintes. As informações oficiais divulgadas ao longo de 2026 indicam que o movimento se expandiu para outros estados, capitais e municípios, ainda sem uma relação pública única e permanentemente atualizada de todos os entes aderentes.
Alguns estados já avançaram além da assinatura do termo. O Rio Grande do Norte editou a Lei 12.646, de 11 de março de 2026, instituindo sua Política Estadual de Cuidados. A norma prevê a elaboração de Plano Estadual com ações, metas, indicadores, instrumentos e órgãos responsáveis e inclui, entre seus objetivos, a redução e redistribuição do trabalho não remunerado realizado majoritariamente por mulheres. Também determina que o plano contemple ações específicas para mulheres em comunidades rurais e quilombolas, reconhecendo as particularidades territoriais e culturais do cuidado.
O Piauí seguiu caminho semelhante com a Lei 8.962, de 21 de maio de 2026. A legislação incorporou expressamente as desigualdades regionais e determinou que a Política Estadual seja implementada de forma transversal, intersetorial e descentralizada por meio de Plano Estadual de Cuidados.
A Bahia, por sua vez, formalizou sua adesão em março de 2026 e instituiu, pelo Decreto 24.468, um grupo de trabalho intersetorial coordenado pelas áreas de políticas para as mulheres e assistência social. Entre suas competências estão diagnosticar a organização social do cuidado no estado, mapear políticas e serviços existentes e elaborar propostas para a Política e o Plano Estadual de Cuidados.
No Estado do Rio de Janeiro, o Decreto 49.660, de 4 de junho de 2025, criou o Comitê Gestor Intersetorial do Cuidado, com o objetivo de construir a Política e o Plano Estadual de Cuidados. A estrutura reúne órgãos de diferentes áreas e já iniciou o levantamento de iniciativas estaduais relacionadas, entre outros públicos, à primeira infância, às pessoas com deficiência, às pessoas idosas e às mulheres responsáveis pelo cuidado. O Rio de Janeiro possui, portanto, uma governança inicial que pode ser articulada ao modelo federal de adesão e convertida em diagnóstico, metas, indicadores e ações orçamentárias.
As experiências estaduais demonstram que há diferentes etapas nesse processo. A adesão representa um compromisso federativo. A instituição da política por lei confere maior estabilidade e define princípios, objetivos e deveres. O plano, por sua vez, deve transformar esses princípios em ações concretas, com responsabilidades, prazos, indicadores e fontes de financiamento. Nenhuma dessas etapas, isoladamente, garante a efetividade do direito ao cuidado.
É justamente nesse percurso que a advocacia pública pode exercer função estratégica. Sua atuação não deve se restringir ao controle formal dos atos administrativos. Cabe-lhe contribuir para a definição do instrumento normativo adequado, para a delimitação das competências de cada órgão, para a construção de arranjos de governança e para a compatibilização das ações com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. Também pode oferecer segurança jurídica à celebração de acordos federativos, parcerias e instrumentos de cooperação e apoiar a formulação de mecanismos de participação, monitoramento e prestação de contas.
A transversalidade, frequentemente apresentada como uma virtude das políticas de cuidado, também pode se transformar em fragilidade quando todos participam, mas ninguém responde. A assessoria jurídica tem papel central para evitar a dispersão de competências, auxiliar nos fluxos decisórios e traduzir a intersetorialidade em responsabilidades administrativas identificáveis.
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A territorialização da Política Nacional de Cuidados é, assim, um teste para o federalismo brasileiro. Reconhecer o cuidado como direito foi um avanço indispensável. O desafio agora é impedir que esse reconhecimento permaneça apenas no plano normativo. A adesão deve ser seguida de diagnóstico, participação social, planejamento, financiamento e oferta efetiva de serviços.
Enquanto isso não ocorrer, a ausência do Estado continuará sendo compensada pelo tempo, pelo trabalho e pelos corpos das mulheres, especialmente das mulheres negras, pobres e periféricas. Transformar o cuidado em responsabilidade pública significa romper com essa forma silenciosa de transferência de custos e construir uma organização social em que todas as pessoas possam cuidar, ser cuidadas e exercer o autocuidado com dignidade.

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JOTA

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