Opinião e Análise

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Viviane Ruffeil Teixeira Pereira

O que ficou conhecido como judicialização da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/saude">saúde</a> consiste no tipo de demanda judicial na qual a pretensão deduzida tem relação com prestação de serviços de saúde ou entrega de medicamentos e tecnologias afins. Via de regra compõem o polo passivo da lide entes públicos, a quem são direcionadas as obrigações que, sendo procedente a ação, são prestadas ao cidadão.
Normalmente, portanto, a diagramação processual é vista entre o autor, pessoa física que pretende receber o serviço ou medicamento, e o ente público que cumprirá a obrigação: União, estado, Distrito Federal ou município. Em tais categorias de ação, entretanto, a relação processual não se esgota no binômio autor versus réu, pois também entre os entes federados que compõem o polo passivo se estabelece um conflito, especificamente no que diz respeito à responsabilidade financeira e institucional.
Dessa forma, os casos de judicialização de saúde trazem em sua essência uma parcela de conflito federativo, considerando que é concorrente a competência para executar a política pública de saúde. Embora esse aspecto inerente às ações de prestação de saúde não seja objeto de grandes investigações, o enfrentamento desse conflito federativo submerso em tais demandas pode ser um caminho profícuo para o melhor funcionamento do sistema e para a racionalidade da justiça.
Foi exatamente isso o que fez o Supremo Tribunal Federal (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">STF</a>) ao instaurar mesa de conciliação para tratar da judicialização de saúde, e chamou para a negociação a União, os estados-membros e os municípios, pois a concertação do conflito federativo que permeia o tema pode viabilizar soluções efetivas, com maior satisfação dos anseios dos jurisdicionados que usam o sistema público de saúde.
Com efeito, simplesmente reconhecer a responsabilidade solidária e imputar ordens judiciais indistintamente aos entes federativos não tem tido um resultado eficaz. O STF, identificando o conflito federativo que existe como pano de fundo das demandas de saúde, proporcionou intenso diálogo institucional entre os entes federados, na tentativa de viabilizar soluções acordadas e factíveis, com efetiva redução da litigiosidade.
A jurisdição constitucional já havia conduzido experiências exitosas de conciliação federativa, como o pioneiro caso, ocorrido na Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão 25, em que se discutia a ausência de lei regulamentadora das perdas de ICMS pelos Estados exportadores, e também a conciliação federativa viabilizada na ADPF 984 e ADI 7191, que tratavam de alíquotas de ICMS e essencialidade de combustíveis.
Diferente dos exemplos citados, que tinham forte componente econômico de compensação entre os entes – o que facilitou a negociação e o consenso geral – a judicialização de saúde representa demanda de natureza difusa, com múltiplos interesses envolvidos, sendo o conflito federativo e os aspectos econômicos apenas alguns dos elementos que compõem as ações judiciais.
Além disso, diferente dos exemplos de conciliação federativa mencionados, que foram conduzidos em processos de controle concentrado de constitucionalidade, a judicialização de saúde chegou à mesa de conciliação do STF por meio de recurso extraordinário com repercussão geral.
Os trabalhos conciliatórios, apesar do trilho processual diferenciado, seguiram o mesmo padrão que a Corte adotou nas conciliações realizadas no curso das ações diretas de constitucionalidade, inclusive pretendendo-se conferir ao acordo do Tema 1234/RG os mesmos efeitos.
A condução da instrução conciliatória no âmbito de um recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida mostrou-se ser apenas mais uma das evidências de absoluto sincretismo dos sistemas de controle difuso e concentrado de constitucionalidade na Suprema Corte, aproximação que tem se observado em inúmeros julgados recentes, como se extrai, por exemplo, das conclusões alcançadas por ocasião do julgamento dos Temas 881 e 885 de repercussão geral.
A abstrativização da controvérsia por meio do julgamento do recurso extraordinário na sistemática da repercussão geral ganhou contornos ainda mais evidentes no caso da judicialização de saúde, pois a mesa de conciliação do Tema 1234/RG abrangia um vasto leque de discussão, podendo alcançar questões ainda pendentes de fixação de tese no Tema 006/RG, assim como, podendo revisitar as teses já fixadas nos Temas 793/RG e 500/RG.
Um dos maiores desafios dos trabalhos conciliatórios se deveu em razão da representatividade dos entes federados e a legitimidade de seus posicionamentos, dificuldade observada especialmente quanto aos entes estaduais e municipais.
Os Estados e o Distrito Federal participaram da conciliação por meio do Conass (Conselho Nacional de Secretários de Saúde) e por meio de inúmeros Procuradores dos Estados, que atuaram em conjunto, sob a liderança do Conpeg (Colégio Nacional de Procuradores-Gerais dos Estados e Distrito Federal).
Quanto à representatividade postulatória e judicial, observou-se, mais uma vez, a atuação colegiada dos estados e o Distrito Federal na condução de pautas jurídicas perante as Cortes Superiores, com alinhamento de entendimento e articulação interfederativa harmoniosa, preservando-se a independência e autonomia dos entes, em mais um exemplo de bem sucedida cooperação federativa horizontal em juízo.
A amplitude da controvérsia demandou meses de audiências conciliatórias, e foi necessário segregar os temas em discussão, formando-se grandes blocos como, por exemplo: estar o serviço ou medicamento inserido, ou não, no sistema de saúde; a logística para aquisição e distribuição dos insumos; e capacidade econômica e institucional dos entes federados para o cumprimento de determinados tipos de obrigação.
Foi formalizado acordo que se encontra pautado para homologação pelo plenário do STF na sessão virtual que terá início no próximo dia 6 de setembro, tendo sido previsto, dentre vários aspectos, o desenvolvimento de sistema integrado – interfederado e interpoderes – de gestão dos processos de saúde desde sua fase administrativa, com vistas à maior qualificação do debate judicial e tratamento das demandas com rigor técnico-científico.
O amplo diálogo institucional proporcionado pelo STF permite se chegar à solução de controvérsias federativas por um produto aperfeiçoado pela interação dos entes federados, transformando-se o conflito federativo em debate harmônico, numa construção dialógica que envolve diversos atores e cujo resultado, certamente, é bem mais sofisticado do que aquele que se obtém por meio de decisões judiciais isoladas, ou por processos legislativos eventualmente distanciados da realidade dos tribunais.
Tais arranjos conciliatórios fortalecem a federação, e a Corte Constitucional se apresenta como ambiente propício a sediar os debates federativos, desempenhando seu papel de tribunal da federação de modo inovador, ampliado sensivelmente sua atuação no campo da solução dos conflitos entre os entes federados, convertendo o federalismo de competição em verdadeiro federalismo de cooperação.

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JOTA

Amplo diálogo institucional proporcionado pelo Supremo permite se chegar à solução de controvérsias federativas

Judicialização da saúde e conciliação federativa no STF

Amplo diálogo institucional proporcionado pelo Supremo Tribunal Federal permite se chegar à solução de controvérsias federativas