Opinião e Análise

Natália de Melo Lacerda

Em maio de 2024, as imagens das enchentes no Rio Grande do Sul tornaram visível ao país o que os dados científicos já documentavam há anos: a emergência climática é um fenômeno concreto com impactos jurídicos, sociais e econômicos de grande magnitude.
No Brasil, entre 2015 e 2025, 4.708 municípios foram afetados por desastres climáticos, com impacto direto sobre 113,4 milhões de pessoas, 1,7 milhão de moradias danificadas e 293 mil destruídas<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. O Censo de 2022 revelou que 8,9 milhões de brasileiros vivem em áreas suscetíveis a inundações — a maioria deles em periferias historicamente desprovidas de infraestrutura e serviços públicos<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
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Os impactos da crise climática não se distribuem de forma aleatória: eles incidem com maior intensidade sobre populações historicamente vulnerabilizadas, que paradoxalmente figuram entre as que menos contribuem para as emissões que os provocam.
Essa assimetria entre responsabilidade e exposição ao risco coloca ao direito — e à advocacia pública em particular — uma interpelação que não admite mais postergação. A mudança climática não representa apenas uma crise ecológica: ela constitui, progressivamente, uma crise de direitos humanos. O acesso à água potável, à alimentação, à moradia adequada, à saúde e à própria segurança física são direitos que a instabilidade climática já afeta de forma concreta e mensurável.
Diante desse cenário, o direito internacional vem respondendo, e uma das expressões mais contundentes dessa resposta é o crescimento da litigância climática e ambiental.
Em abril de 2024, o Tribunal Europeu de Direitos Humanos, no caso das KlimaSeniorinnen — mais de 2.000 mulheres idosas suíças —, decidiu que a Suíça violou a Convenção Europeia ao não adotar medidas adequadas de proteção climática, tratando a inação estatal como violação do direito ao respeito pela vida privada e familiar<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
No plano interamericano, a Corte IDH, na <a href="https://corteidh.or.cr/tablas/OC-32-2025/index-por.html">Opinião Consultiva OC-32/2025</a>, afirmou o dever dos Estados de garantir o direito a um clima estável, reconheceu a natureza como sujeito de direitos e estabeleceu proteção reforçada a grupos historicamente vulnerabilizados — povos indígenas, crianças, afrodescendentes e comunidades tradicionais<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
A Corte Internacional de Justiça, em opinião consultiva de julho de 2025, afirmou que os Estados têm deveres juridicamente vinculantes não apenas sob os tratados climáticos, mas também sob o direito internacional consuetudinário e o direito internacional dos direitos humanos, e que a falha em adotar medidas adequadas de proteção ao sistema climático — incluindo a concessão de licenças de exploração de combustíveis fósseis e a manutenção de subsídios ao setor — pode constituir ato internacionalmente ilícito, com obrigação de reparação integral<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>.
No Brasil, o STF tem atuado também. Na <a href="https://www.stf.jus.br/arquivo/cms/publicacaoBOInternet/anexo/link_download/casos_relevantes/pt/ADPF_708.pdf">ADPF 708</a>, o Tribunal reconheceu a omissão inconstitucional da União pela paralisação deliberada do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima nos anos de 2019 e 2020, proibiu o contingenciamento de suas receitas e firmou que o Poder Executivo tem o dever constitucional de fazê-lo funcionar e alocar anualmente seus recursos.
Esse caso se destaca por apresentar causa de pedir especificamente climática — diferindo das <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6049993">ADPFs 760</a> e <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6007933">743</a>, cujo objeto central é o desmatamento da Amazônia e os incêndios no Pantanal —, mas que, em conjunto, evidenciam uma pauta em crescente e significativa transformação.
Todos esses movimentos das Cortes têm algo em comum: a percepção de que a crise climática exige uma transformação profunda e integrada do direito, que articule políticas públicas, legislação, razão jurídica e decisão jurisdicional em torno de uma resposta à altura da emergência<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>. Esse reconhecimento, contudo, não esgota o problema — ele o aprofunda, ao exigir que as respostas institucionais não reproduzam as mesmas assimetrias que a crise expõe.
Nesse contexto, o que muda no papel da advocacia pública? Historicamente, a advocacia pública federal exerceu função predominantemente reativa: defender o Estado quando demandado, opinar sobre a legalidade de atos, orientar condutas dentro dos limites do que estava posto. A emergência climática coloca em xeque essa lógica. Se a tendência global aponta para um aumento expressivo das demandas climáticas contra os estados, é precisamente aí que reside a oportunidade — e não apenas o risco.
A advocacia pública ocupa posição institucional singular: está ao mesmo tempo próxima da política pública e vinculada ao ordenamento jurídico, o que lhe confere um espaço privilegiado para fazer parte das soluções. O assessoramento jurídico qualificado e proativo na formulação de políticas climáticas e na antecipação de riscos é uma forma de atuação preventiva que pode ser determinante para que o Estado cumpra seus mandatos climáticos antes de ser judicialmente compelido a fazê-lo.
No plano federal, essa reconfiguração tomou forma em iniciativas concretas. Em janeiro de 2023, o <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/decreto/d11328.htm">Decreto 11.328/2023</a> criou a Pronaclima — primeira unidade da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/AGU">AGU</a> dedicada exclusivamente à pauta climática e ambiental, vinculada diretamente ao gabinete do advogado-geral da União.
A AGU também consolidou a sua participação nos espaços deliberativos que tocam essa pauta. Um exemplo é o assento no <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/CONAMA">Conama</a>, a partir do qual contribuiu para a aprovação da <a href="https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/5173">Resolução 511</a>, de dezembro de 2025 — a primeira norma do ordenamento jurídico brasileiro a definir princípios e diretrizes para a incorporação da justiça climática e do combate ao racismo ambiental nas políticas públicas<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>.
Outra iniciativa relevante é o programa AGU Recupera, composto por ações civis públicas voltadas à reparação integral de danos ambientais em todos os biomas brasileiros, com acervo que já supera R$ 7 bilhões em valores de causa.
Dentro do programa, passou-se a ajuizar ações com causa de pedir explicitamente climática — prática ainda em aprofundamento, mas que aponta para um posicionamento do Estado também como autor na litigância climática. Essa atuação é particularmente relevante porque o desmatamento figura entre as principais fontes de emissões, já que, segundo o SEEG, a mudança de uso da terra e a agropecuária respondem por aproximadamente dois terços das emissões brutas nacionais<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>.
Essas iniciativas encontram seu horizonte mais amplo no Pacto pela Transformação Ecológica, firmado em agosto de 2024 pelos presidentes dos três Poderes — documento cuja estruturação contou com participação ativa da AGU —, a primeira vez na história institucional brasileira em que Executivo, Legislativo e Judiciário se unem formalmente em torno da agenda climática, apresentado ao mundo durante a COP30, em Belém<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a>.
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Seria inexato, porém, apresentar esse quadro como suficiente. A advocacia pública enfrenta desafios sérios: a fragmentação institucional, a escassez de quadros especializados em direito climático e a tensão permanente entre a defesa do Estado em litígios estruturais e a preservação dos espaços de decisão técnica indispensáveis à política pública.
Mais do que isso, a transformação necessária não se restringe ao plano federal — toda a advocacia pública precisa estar preparada para assessorar políticas de mitigação e adaptação, atuar em litígios climáticos e protagonizar as inovações jurídicas que a crise exige. Para tanto, um primeiro passo é indispensável: a abertura para a inovação institucional e o letramento em direito climático como condição de exercício responsável da função.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> BRASIL. Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima. Estratégia Nacional de Adaptação: Plano Clima. Brasília: MMA, [ano de publicação]. Disponível em: <a href="https://www.gov.br/mma/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/mudanca-do-clima/estrategia-nacional-de-adaptacao.pdf">https://www.gov.br/mma/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/mudanca-do-clima/estrategia-nacional-de-adaptacao.pdf</a>. Acesso em: 1 mar. 2025.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> https://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2018-06/numero-de-brasileiros-em-areas-de-risco-passa-de-8-milhoes-diz-ibge#:~:text=O%20pesquisador%20afirmou%20que%20a%20pesquisa%20Popula%C3%A7%C3%A3o,que%20houver%20a%20publica%C3%A7%C3%A3o%20do%20Censo%20Demogr%C3%A1fico.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> TRIBUNAL EUROPEU DE DIREITOS HUMANOS. Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland. Grande Câmara. Petição n.º 53600/20. Julgamento de 9 abr. 2024. Disponível em: <a href="https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-233206">https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-233206</a>. Acesso em: 1 mar. 2025.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Opinião Consultiva OC-32/2025. San José: Corte IDH, 2025. Disponível em: <a href="https://corteidh.or.cr/tablas/OC-32-2025/index-por.html">https://corteidh.or.cr/tablas/OC-32-2025/index-por.html</a>. Acesso em: 04 mar. 2026.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> CORTE INTERNACIONAL DE JUSTIÇA. Obligations of States in respect of Climate Change. Opinião Consultiva de 23 jul. 2025. Press Release n.º 2025/36. Disponível em: <a href="https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/187/187-20250723-pre-01-00-en.pdf">https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/187/187-20250723-pre-01-00-en.pdf</a>. Acesso em: 1 mar. 2025.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> WARNOCK, Ceri; PRESTON, Brian J. Climate Change, Fundamental Rights, and Statutory Interpretation. Journal of Environmental Law, Oxford, v. 35, p. 47-64, 24 fev. 2023. DOI: <a href="https://doi.org/10.1093/jel/eqad002">https://doi.org/10.1093/jel/eqad002</a>. Acesso em: 1 mar. 2025.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> BRASIL. Conselho Nacional do Meio Ambiente. Resolução CONAMA n.º 511, de 19 de dezembro de 2025. Define princípios e diretrizes para a incorporação da justiça climática e do combate ao racismo ambiental nas políticas e ações ambientais, e dá outras providências.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> Disponível em: seeg.eco.br. Acesso em: 1 mar. 2025.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. AGU debate pacto dos três Poderes pela Transformação Ecológica. Brasília: AGU, 13 nov. 2025. Disponível em: <a href="https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/agu-debate-pacto-dos-tres-poderes-pela-transformacao-ecologica">https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/agu-debate-pacto-dos-tres-poderes-pela-transformacao-ecologica</a>. Acesso em: 1 mar. 2026.

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