Opinião e Análise

Kaliane Lira

Imagine que um relatório técnico informe que determinada concessionária atingiu 87% da meta de qualidade no semestre. Desse número podem decorrer desconto na remuneração, aplicação de penalidade, reconhecimento de cumprimento contratual ou consequências sobre um pedido de reequilíbrio. A medição, porém, foi realizada por uma empresa especializada contratada para essa finalidade.
Uma coisa é afirmar que determinado indicador alcançou 87%. Outra, juridicamente distinta, é decidir quais consequências esse resultado produz no contrato. A pergunta que interessa é: o que a Administração deve fazer com o relatório produzido pelo verificador independente?
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O verificador independente deixou de ser detalhe técnico dos contratos de infraestrutura. Terceiros especializados passaram a medir desempenho, certificar obras, conferir dados e produzir informações utilizadas na gestão de contratos. O movimento tem razões compreensíveis: contratos complexos exigem conhecimento especializado, o regulado costuma deter mais informação sobre o ativo do que o regulador, e a capacidade material do Estado nem sempre acompanha a expansão das tarefas de fiscalização e monitoramento.
O tema já ingressou, inclusive, na agenda institucional do governo federal. A Resolução CPPI 356/2026<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> estabeleceu diretrizes para a utilização de verificador independente na gestão das parcerias público-privadas federais. Poucos meses depois, a Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos instituiu uma Mesa de Diálogos sobre Verificação Independente<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> destinada a examinar experiências, formas de contratação, escopo de atribuições e possíveis encaminhamentos regulatórios, com prazo de 180 dias que se encerra em novembro.
Grande parte do debate em torno do instituto concentra-se, justificadamente, na independência de quem verifica: quem deve contratá-lo e remunerá-lo, quais conflitos de interesse precisam ser prevenidos, que requisitos técnicos devem ser exigidos e quais mecanismos garantem sua efetiva imparcialidade. Há, contudo, uma dimensão menos explorada: o percurso que esse relatório faz dentro da Administração até se converter, ou não, em fundamento de decisão.
A resposta parece simples: o relatório subsidia a decisão, mas não a substitui. A dificuldade está em transformar essa afirmação em procedimento administrativo concreto. Se não estiver claro como o produto técnico é incorporado à instrução, submetido ao contraditório, avaliado pela Administração e convertido, ou não, em fundamento da decisão, o auxiliar técnico pode se transformar, na prática, em decisor.
O relatório do verificador não constitui, por si só, ato administrativo decisório. É um elemento técnico produzido por terceiro e incorporado à instrução, cujo valor e cujos efeitos dependem das atribuições conferidas pelo contrato e pela regulação aplicável.
Ao verificador pode competir medir o avanço físico de uma obra, aferir indicador de desempenho, examinar a consistência de dados ou realizar um cálculo econômico. A definição das consequências jurídicas decorrentes dessas constatações, contudo, pertence à autoridade administrativa competente.
A experiência das concessões rodoviárias federais ajuda a visualizar essa separação. A Resolução ANTT 6.000/2022 admite que o verificador apoie a agência em atividades como aferição do cumprimento de obrigações contratuais, acompanhamento de obras, verificação de parâmetros técnicos e de desempenho, análise da consistência de informações contábeis, cálculo de indenizações e avaliação do estado de conservação de ativos.
Essa atuação não se resume à produção isolada de relatórios. Sua operacionalização foi acompanhada pela estruturação de procedimentos administrativos específicos, envolvendo termo de referência, requisitos para contratação, orientações para aceite e pagamento, detalhamento de produtos, padronização de modelos de relatório e fluxos de validação dos dados apresentados. O relatório, portanto, não chega à Administração como peça autossuficiente: integra processo previamente organizado de produção, apresentação, análise, aceite, validação e utilização regulatória.
É justamente nesse ponto que a Lei 9.784/1999 oferece parâmetros importantes para compreender o percurso entre informação técnica e decisão administrativa.
O primeiro é a motivação. A lei admite que a motivação consista em declaração de concordância com fundamentos contidos em pareceres, informações, decisões ou propostas anteriores, que passam a integrar o ato. A autoridade pode, portanto, acolher a análise técnica e incorporá-la à sua fundamentação.
Mas motivação por remissão não significa automatismo. A adoção de uma conclusão técnica pressupõe que seja possível compreender por que ela foi considerada aplicável e suficiente. O relatório pode integrar a motivação, só não pode ocupar o lugar da decisão.
O segundo parâmetro é o contraditório. Se determinada medição puder produzir efeitos desfavoráveis, como penalidade, desconto, reconhecimento de inadimplemento ou repercussões sobre pedido de reequilíbrio, o interessado precisa conhecer e questionar os elementos que sustentam a conclusão técnica.
Isso envolve mais do que conhecer o resultado: a metodologia empregada, os indicadores considerados, as bases de dados relevantes, os critérios de cálculo e eventuais ressalvas precisam estar disponíveis. Não há contraditório substancial quando se discute apenas o resultado, mas não o caminho pelo qual ele foi produzido.
O terceiro parâmetro é a avaliação crítica do relatório pela Administração. A autoridade pode concordar com o verificador ou divergir dele. O essencial é que continue existindo uma decisão imputável à Administração. A autoridade técnica de quem produziu a medição não substitui o dever de apreciação de quem recebeu da ordem jurídica a competência para decidir.
A Lei 14.133/2021 fornece outro reforço normativo útil. Ao tratar da fiscalização dos contratos administrativos, o art. 117 permite a contratação de terceiros para assistir e subsidiar os fiscais com informações, mas estabelece limites claros: o terceiro responde pela veracidade e precisão das informações, não pode exercer atribuição própria e exclusiva do fiscal e sua contratação não afasta a responsabilidade deste.
Embora a regra não discipline especificamente a verificação independente em concessões, sua lógica é valiosa: o ordenamento reconhece a legitimidade de incorporar capacidade técnica externa à fiscalização, mas preserva a competência e a responsabilidade da autoridade pública. Em poucas palavras: o terceiro pode subsidiar; não pode substituir.
Talvez seja útil, por isso, enxergar a atuação do verificador em três planos: produção da informação técnica, validação administrativa e decisão.
Quando essas etapas se confundem, surgem riscos de automatismo, perda de rastreabilidade e dificuldade de identificar quem efetivamente respondeu pela decisão. Quando estão estruturadas, a utilização de terceiros pode reduzir assimetrias informacionais e elevar a qualidade da atuação regulatória sem deslocar a responsabilidade pública.
A discussão em curso oferece oportunidade para avançar também nesse aspecto. Além de critérios de independência, qualificação e contratação, um desenho institucional maduro deve disciplinar o tratamento do relatório: acesso à metodologia e aos dados, participação dos interessados, critérios para incorporação à motivação e definição das responsabilidades.
Nesse cenário, a advocacia pública também tem papel relevante. Sua contribuição não se esgota no exame da contratação: cabe auxiliar na delimitação de competências, no desenho de salvaguardas procedimentais e na preservação da cadeia de responsabilização.
O verificador mede, testa, calcula e certifica. A Administração recebe esses elementos, assegura o contraditório quando cabível, avalia-os, motiva e decide. Essa separação não diminui a importância do verificador. Ao contrário: preserva aquilo que torna legítima sua contribuição.
A questão já não é se a Administração pode recorrer a terceiros especializados, mas como ampliar sua capacidade técnica sem diluir a responsabilidade decisória. Porque, entre a medição e seus efeitos jurídicos, ainda precisa existir Administração Pública.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Disponível em: <a href="https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-cppi-n-356-de-28-de-janeiro-de-2026-686532355">https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-cppi-n-356-de-28-de-janeiro-de-2026-686532355</a>. Acesso em: 17 set. 2026.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Disponível em: <a href="https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-seppi/cc/pr-n-1-de-26-de-maio-de-2026-708434744">https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-seppi/cc/pr-n-1-de-26-de-maio-de-2026-708434744</a>. Acesso em: 17 set. 2026.

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JOTA

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