Opinião e Análise

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Melissa Guimarães Castello

A reforma da tributação do consumo tem três eixos estruturantes, que impactarão de forma extraordinária o modelo de Estado brasileiro: a simplificação da legislação tributária, a garantia de não cumulatividade ampla e a migração do local de incidência do IBS, que passará a ser devido no estado e no município de destino.
Muito já se escreveu sobre os dois primeiros eixos, questionando-se se a simplificação será tão ampla como originalmente pretendido, e se há amarras jurídicas suficientemente robustas para garantir a desejada não cumulatividade.
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Por outro lado, o estudo dos impactos da tributação no destino tem sido mais tímido, ainda que esta migração vá reestruturar todo o equilíbrio financeiro do país. E é exatamente por essa maior timidez que este artigo se dedica à tributação no destino, que, como será visto, vai mudar a legitimação democrática da política tributária brasileira.
Mas, antes de adentrar no cerne da questão, temos que entender o que é tributação no destino.
Internacionalmente, analisar se um tributo deve ser cobrado na origem ou no destino é matéria que diz respeito às operações de importação e exportação. O debate de fundo deste tema diz respeito à definição do local de ocorrência do fato imponível dos IVAs – se na origem, onde está estabelecido o fornecedor; ou no destino, onde reside o adquirente do bem ou do serviço.
Como a maioria dos países que cobram tributos no modelo sobre o valor agregado definem esse tributo como sendo de competência do Ente federal e/ou governo central, nas operações internas não há que se falar em origem e destino.
É bem assim que vai ocorrer na CBS: como a receita da CBS acaba nos cofres da União, nas operações internas pouco importa se o tributo é devido na origem ou no destino, pois o resultado prático é o mesmo. Para a CBS, o debate origem X destino é um debate de importação e exportação, sendo certo que as exportações são desoneradas, onerando-se as importações com carga de CBS equivalente à que incide sobre o produto similar nacional.
Mas no IBS é diferente... Quando se está diante de tributos de competência estadual ou municipal, o critério origem ou destino muda tudo também na operação interna. Se a tributação ocorrer no destino, todos os fornecedores terão as mesmas condições de competitividade para acessar um determinado consumidor; e se a tributação ocorrer na origem, serão os consumidores que estarão em posição de igualdade (<a href="https://doi.org/10.1787/9789264271401-en">OECD, 2017</a>).
Em relação ao aspecto financeiro, a tributação na origem é defendida como modelo que resguarda os interesses do estado produtor, na medida em que o produto da arrecadação é mantido no estado que tem maior produção econômica. Não obstante, Aliomar Baleeiro (2012, p. 489) já apontava a iniquidade deste modelo: os cidadãos do estado de destino acabam pagando tributos para a manutenção de serviços públicos no estado de origem, serviços estes que eles nunca utilizarão.
E é exatamente isso que muda com a introdução do IBS no sistema tributário nacional: vamos mudar de um critério de tributação misto, mas majoritariamente na origem (uma vez que a receita do ICMS nas operações interestaduais é dividida entre estados de origem e destino; e que o ISS tem como regra geral a tributação exclusivamente na origem, e como exceção situações em que o imposto é devido no destino, a depender do serviço prestado) para uma tributação unicamente no destino. Finalmente, os consumidores brasileiros se beneficiarão dos serviços públicos que eles ajudaram a custear, através do consumo de cada um de nós, tal como defendido por Baleeiro.
E mais, o IBS terá a alíquota definida por lei estadual ou municipal de cada Ente da Federação. Conforme o art. 156-A, § 1º, V, essa é a única competência que foi resguardada para os estados e municípios de forma autônoma: cada um pode definir qual o valor que pretende cobrar de imposto no seu território, por lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo, regularmente aprovada pelas Câmaras Municipais ou Assembleias Legislativas.
Nesse ponto, o vínculo entre política tributária e legitimação democrática se torna evidente. Com o critério hoje adotado na tributação sobre o consumo – critério misto, com primazia de incidência na origem – o processo decisório na estruturação da política tributária passa pelo resguardo dos interesses dos produtores, que sabidamente pressionam a classe política por vantagens tributárias, em troca de estabelecer seus empreendimentos em determinado estado ou município. Esta é, de forma extremamente simplificada, a origem de um dos principais problemas identificados no ICMS, a chamada guerra fiscal.
Adotando-se o critério do destino, por outro lado, a pressão política se altera drasticamente. A classe política não tem mais como oferecer vantagens tributárias para atrair investimento para seus estados e municípios, já que o produto da arrecadação tributária não permanece no local onde os bens ou serviços são produzidos. Com a alteração do princípio da origem para o do destino, o sistema tributário deixará de estimular a guerra fiscal.
Pelo mesmo motivo, a alteração dá ao consumidor maior poder no processo decisório: como dito acima, os parlamentos estadual e municipal têm a competência para definir a alíquota que será cobrada de IBS nos respectivos territórios. E essa alíquota impacta diretamente no custo de bens e serviços consumidos naquele Ente da Federação. Consumidores bem informados pressionarão seus parlamentos para que a alíquota seja mantida em níveis módicos, proporcionais aos serviços públicos prestados por cada Ente.
Com a reforma, migramos de um modelo que estimulava a classe política a conceder benefícios tributários pontuais, para determinados produtores instalarem seus estabelecimentos no território de cada Ente tributante, para um modelo que estimula controle social da carga tributária, através da decisão de cada consumidor, que é, ao fim e ao cabo, quem elege os políticos.
Com a mudança, temos um novo desafio: para que o ideal de legitimação democrática do sistema tributário se torne realidade, temos que municiar o cidadão com informações claras e transparentes sobre o sistema tributário. Só assim ele poderá decidir – nas urnas – se o IBS que estão cobrando dele vale o quanto pesa.
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BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças.18ª ed. RJ: Forense, 2012.
CASTELLO, Melissa Guimarães. Um novo IVA? Os tributos sobre o consumo e a economia digital. São Paulo: Noeses, 2021
OECD. International VAT/GST Guidelines. Paris: OECD Publishing, 2017.

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O que o princípio do destino no IBS tem a ver com isso?

Democracia a partir da reforma tributária

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