Opinião e Análise

Márcia Semer

A Advocacia Pública é a instituição jurídica responsável pela defesa judicial e extrajudicial do Estado. É também responsável por toda orientação jurídica devida à Administração Pública no dia-a-dia da gestão administrativa.
A Advocacia Pública e também o Poder Judiciário, o Ministério Público, a Defensoria Pública e a Advocacia são todas instituições garantidoras da ordem, o que significa que a cada uma delas cabe promover e zelar pela defesa da legalidade.
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O Poder Judiciário exerce esse mister decidindo os conflitos que lhe são submetidos, enquanto ao Ministério Público, à Defensoria Pública, à Advocacia e à Advocacia Pública cumpre levar ao Judiciário para decisão os conflitos afetos à sua esfera de competência.
Grosso modo, o Ministério Público exerce a garantia da ordem zelando pelos direitos da cidadania, a Defensoria Pública cuidando para fazer valer os direitos dos hipossuficientes, a Advocacia na proteção dos direitos dos particulares e a Advocacia Pública na cura dos direitos do Estado.
Exercer a salvaguarda dos direitos do Estado é, obviamente, tarefa das mais relevantes da República, que envolve a defesa de todo patrimônio público e da legalidade e fundamentalmente da ordem constitucional.
Assim, compete à Advocacia Pública atuar sempre na defesa dos elementos definidores, formadores e garantidores do Estado brasileiro postos na Constituição, seus fundamentos, objetivos, estrutura, etc.
A própria Constituição, evidenciando o papel de garante da ordem pertencente à Advocacia Pública, no mandamento referente às Ações Diretas de Inconstitucionalidade dispõe que: “Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar a inconstitucionalidade, em tese, de norma legal ou ato normativo, citará, previamente, o Advogado-Geral da União, que defenderá o ato ou texto impugnado" (art. 103, parágrafo 3º).
Escudado no conceito da presunção de legitimidade da legislação em vigor, houve por bem o Parlamentar Constituinte conferir ao Advogado-Geral da União a atribuição de defesa da ordem estatal, tarefa em princípio e em tudo compatível com a competência da Advocacia Pública de garante do Estado. A norma é sem dúvida elemento formador e definidor da identidade institucional da Advocacia Pública como organismo de guarda da ordem constituída.
Ocorre que, e não é de surpreender que isso tenha acontecido e aconteça, o Advogado-Geral da União passou a se ver em situações complicadas, incompatíveis com o seu dever de defesa da ordem Estatal, na medida em que normas editadas em nítida afronta à Constituição demandariam, na literalidade do texto do art. 103, parágrafo 3º da CF/88, sua defesa, o que, por sua vez, colidia com outro dever da Advocacia Pública que é o de guarda da Constituição.
Afinal, como exigir do agente estatal constitucionalmente responsável por defender, em nome do Estado, a Constituição em Juízo que realizasse nesse mesmo Juízo o avesso da atribuição que jurou defender?
Esse dilema atormentou não apenas o advogado-geral da União, como também os ministros do Supremo Tribunal Federal (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/STF">STF</a>) que, confrontados com situações concretas e por provocação dos sucessivos advogados-gerais, no curso do tempo e à luz do dever maior de proteção da Constituição, reinterpretaram o texto do parágrafo 3º, do art. 103, da CF/88, dando-lhe sentido que melhor atende aos propósitos de proteção do sistema.
Assim, no julgamento da <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2537724">ADI 3916/DF</a>, ainda em 2009, o Supremo Tribunal Federal admitiu que “a Advocacia-Geral da União defenderá o ato ou texto impugnado quando possível, quando viável” (palavras do ministro Ayres Britto), prevalecendo “a possibilidade de o Advogado-Geral da União se manifestar segundo o que lhe parecesse de conveniência na defesa da constitucionalidade, digamos, e não da lei propriamente” (ministra Cármen Lúcia).
Acresça-se ao exposto que a normativa do art. 103, parágrafo 3º, da CF/88, fala em lei ou ato normativo, o que faz o intérprete inferir que o dispositivo se aplica para atos legislativos infraconstitucionais, não vinculando o Advogado-Geral da União em contendas que envolvam discussão sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de emendas constitucionais.
Mas o que tudo isso tem a ver com as emendas parlamentares impositivas, título deste artigo?
Bom, tem muita coisa.
Tramita no Supremo Tribunal Federal a <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6997560">ADI 7697</a>, ajuizada pelo PSOL, que questiona a constitucionalidade das emendas parlamentares impositivas individuais e de bancada.
Obviamente cumprirá à Advocacia-Geral da União fazer a defesa da ordem.
Mas onde está a ordem neste caso?
Como tive a oportunidade de explicitar na Audiência Pública de 27.06.2025 que o ministro Flávio Dino realizou em auditório do Supremo Tribunal Federal sobre a ADI 7697, e o fiz na representação da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/APD">APD</a> (Associação das Advogadas e Advogados Públicos para a Democracia), a Advocacia Pública é uma das três instituições públicas de Estado Essenciais à Justiça.
As instituições Essenciais à Justiça são instituições jurídicas inscritas na Constituição de 1988 sob essa rubrica de Essenciais à Justiça exatamente porque carregam a missão fundamental de defesa da Democracia e não de qualquer democracia, mas da democracia desenhada na Constituição Cidadã.
Novidade introduzida em 1988, as Funções Essenciais à Justiça têm por finalidade auxiliar juridicamente na concretização dos valores consagrados no texto constitucional e, de outro lado, servir de anteparo às investidas, que se sabia viriam, contra a ordem democrática construída no processo constituinte que culminou na Carta de 05.10.1988.
Daí que, a jurisprudência assentada no STF, especialmente a partir da ADI 3916-DF, acerca do sentido e do propósito do art. 103, parágrafo 3º, da CF/88 quanto à atuação devida pelo advogado-geral da União faz todo sentido e merece ser prestigiada principalmente pela Advocacia Pública.
No caso em comento do questionamento constitucional das Emendas Parlamentares Impositivas, dois pontos merecem luz: (i) o fato da ADI 7697 versar sobre arguição de inconstitucionalidade de norma constitucional introduzida por iniciativa de constituinte derivado, bem assim (ii) o fato das disposições questionadas alterarem o perfil do Estado no que concerne ao equilíbrio entre os Poderes originalmente estabelecido.
Esses dois aspectos reforçam para a hipótese a liberdade do Advogado-Geral da União, uma vez citado nos termos do artigo 103, parágrafo 3º, da CF/88, vir a juízo defender a inconstitucionalidade do arranjo introduzido pelas Emendas de 2015, 2019 e 2022. E o fazem porque (i) o artigo 103 no parágrafo referido endereça à normativa infraconstitucional a atuação conforme da Advocacia-Geral da União. Obviamente não se aplica a normativa constitucional modificadora da ordem em elemento essencial. De outra sorte, (ii) ao órgão responsável pela representação do Estado não é possível impor a defesa de normativa atentatória à Constituição que jurou defender.
Tudo alinhado, é nosso entendimento que a ADI 7697 exige do Advogado-Geral da União a defesa da inconstitucionalidade de Emendas Constitucionais Impositivas, dado que alteram a ordem constitucional em aspecto estrutural do Estado brasileiro.
As Emendas Parlamentares Impositivas constituem normativa inconstitucional, máxime nas modalidades de emendas parlamentares individuais e de emendas parlamentares de bancada, exatamente por ofensa a cláusulas pétreas atinentes à forma presidencialista de governo e à separação dos poderes, dada a introdução de elemento de desequilíbrio ou de equilíbrio distinto daquele estabelecido pelo constituinte originário e não passível de alteração dentro da ordem posta.
Dentre os pontos de controvérsia identificados, o ataque ao presidencialismo perpetrado pelo Poder Constituinte Reformador com a introdução de Emendas Parlamentares Impositivas ao texto constitucional é a iniciativa mais ofensiva à soberania popular editada desde 1988.
A Constituição Cidadã já sofreu inúmeras emendas, modificações pertinentes e alterações questionáveis, mas nenhuma feriu como as Emendas Parlamentares Impositivas decisão soberana e direta tomada pelo povo brasileiro, a saber, o presidencialismo.
É verdade que dentre parlamentares, acadêmicos, constitucionalistas, intelectuais a forma presidencialista de governo não é considerada a melhor, mais apurada ou o mais civilizado mecanismo de organização da República. Ainda na época dos debates constituintes o parlamentarismo era o modelo preferencial de um segmento respeitável e respeitado no quadro de atores políticos com poder e influência social- alguns deles hoje fazem campanha por um semi-presidencialismo.
Mas, o fato é que sem força para garantir a escolha do modelo congressual de governo entre os parlamentares Constituintes originários, esse grupo usou sua influência para assegurar a realização de um plebiscito cinco anos depois da promulgação da Constituição de 1988, um plebiscito exatamente para levar o povo a escolher entre parlamentarismo e presidencialismo, e também entre monarquia e república, na esperança de obter do povo a chancela para a mudança não alcançada entre os Constituintes.
Contudo, em 1993, mesmo depois da sociedade ter enfrentado em menos de 10 anos a morte do presidente Tancredo Neves, que seria o primeiro presidente civil pós-Ditadura Militar e o impeachment do primeiro presidente eleito diretamente depois da mesma Ditadura Militar, o povo foi às urnas e por maioria expressiva decidiu soberanamente pela forma presidencialista de governo para direcionar a vida do Estado brasileiro.
Esse é um elemento singular da República e da história do constitucionalismo brasileiro. A Constituição Cidadã é, sem dúvida, o documento de formação do Estado brasileiro que contou desde o nascedouro com intensa participação popular, o que nunca havia sido a regra até ali. Mas a despeito de toda movimentação por participação popular que a Constituinte de 1987-88 provocou, apenas o regime republicano e a forma presidencial emanam de deliberação ratificada diretamente pelo povo, o que, no concerto da ordem constitucional, posiciona esses dois valores como valores soberanos, inquebrantáveis, inalteráveis, imutáveis.
Dito isto e compreendido que a forma presidencialista de governo é aquela que deposita nas mãos do Poder Executivo a direção político-administrativa do Estado, cediço que as Emendas Parlamentares Impositivas, em todas as suas conformações, desde a Emenda 86/2015, passando pelas Emendas 100/2019, 105/2019 e 122/2022, constituem afronta direta à ordem constitucional, dado que introduz elemento modificativo deformador, descaracterizador do presidencialismo, em movimento reformador ilegítimo e inconstitucional.
Presidencialismo é forma específica de governo que não comporta adjetivações. O que se construiu com a Emendas Impositivas, portanto, o tal presidencialismo congressual não é presidencialismo, mas uma perversão por usurpação inidônea de competência.
Nas específicas modalidades de Emendas Individuais e Emendas de Bancada, as Emendas Impositivas performam verdadeira aberração jurídica e política, forma espúria e nula de pleno direito de alteração de decisão soberana do povo brasileiro, que por funcionar como mecanismo negativador da soberania popular merece ser excluída do ordenamento, com o restabelecimento da ordem originária.
Some-se ao exposto que a afronta ao presidencialismo decorrente das Emendas Impositivas provoca ofensa à própria ordem democrática, na medida que insere no sistema elemento de desequilíbrio entre os Poderes, ferindo o primado ou princípio da separação dos Poderes.
É preciso compreender que o presidencialismo é forma de governo que projeta tipo específico de relação e equilíbrio entre os Poderes que a introdução das Emendas Impositivas altera profundamente, o que, repita-se, não é admissível dentro da ordem posta soberanamente pelo povo em decisão diretamente adotada.
Não bastasse, há evidente complementariedade entre os princípios da eficiência (introduzido na ordem constitucional no âmbito da Reforma Administrativa de 1998) e da economicidade (constante do âmbito das competências para análise das contas públicas por parte dos Tribunais de Contas), bem como na diretiva de planejamento na alocação de recursos orçamentários.
São todas normativas que apostam e dependem da racionalidade do sistema governamental. A democracia, aliás, é a maior aposta da humanidade em racionalidade na gestão de pessoas e recursos. E a democracia exercitada a partir do presidencialismo exige que a escolha de políticas, o planejamento executório e o direcionamento de recursos sejam competências desempenhadas pelo Poder Executivo.
Ao legislativo compete a edição de normativas de caráter geral orientadoras de toda sociedade e do Estado, o poder de veto por ocasião da votação de leis orçamentárias anuais e plurianuais, além da fiscalização da atividade executiva a cargo do Poder Executivo, para o que conta com as competências próprias dos Tribunais de Contas, que não sem motivo são órgãos auxiliares do Poder Legislativo.
As Emendas Impositivas são elemento perturbador dessa ordem e, obviamente, dificultam, quando não inviabilizam, a atuação racional, eficiente, planejada do Estado brasileiro. Num sistema em que o parlamentar pode direcionar recursos orçamentários segundo seus exclusivos critérios, ou que a bancada possa distribuir esses recursos sem qualquer planejamento prévio, é evidente que os princípios invocados estão sendo diretamente desrespeitados.
Não há eficiência, economicidade, planejamento orçamentário nem impessoalidade que resista a modelo de distribuição individual de recursos públicos.
Aliás, a impessoalidade também é princípio malferido pela figura das Emendas Parlamentares Impositivas, máxime as Emendas Individuais e de Bancada. A impessoalidade é dos princípios mais caros e civilizatórios introduzidos na Constituição Cidadã para ser observado no âmbito da Administração Pública.
Ao se admitir que parlamentares destinem recursos públicos diretamente para serviços e obras de Estados e Municípios, esses parlamentares transmudam-se em benfeitores deliberadamente identificados, o que afronta o dever de impessoalidade, senão ainda o da moralidade.
Sendo sabido que a transparência na destinação dos recursos se tornou questão enfrentada pelo próprio STF, o princípio da publicidade também deixou de ser observado, o que leva o estudioso atento da matéria a constatar que o modelo vigente de Emendas Impositivas gabarita ao ofender, desrespeitas, deixar de observar todos os princípios fundamentais da Administração Pública, inscritos no caput do artigo 37, da CF/88.
Os elementos numéricos de crescimento do montante de receitas de destinação discricionária hoje vinculadas à decisão e distribuição exclusiva dos parlamentares evidenciam de forma gritante em números tudo o que a análise jurídica, conceitual e principiológica conclui acerca da ofensa ao presidencialismo, ao regime democrático constitucional e aos princípios norteadores da Administração Pública.
O modelo das Emendas Impositivas, em teoria e em números, portanto, subverte a decisão soberana do povo brasileiro de abraçar o presidencialismo como forma de governo e, ao promover a captura de recursos públicos por parlamentares para destinação dirigida a iniciativas e redutos livremente orientados, sem lastro no planejamento estatal orgânico, instala ou reinstala a figura dos currais eleitorais de feição coronelista, mais uma vez escancarando sua inadequação, seu desajuste à proposta civilizatória contida na Constituição Cidadã, cujo arcabouço normativa veio adrede orientado a impedir, a deixar pra trás essas perversões políticas de um passado indesejado na ordem que se instalou a partir de 1988.
Por fim, a ofensa perpetrada pelas Emendas Impositivas aos mandamentos de índole orçamentária são mais um capítulo da série de violações constitucionais que a introdução desse instituto vem promovendo.
A livre distribuição de recursos públicos por parlamentares evidentemente não se coaduna com o dever de disposição desses recursos a partir de metas preestabelecidas, de diretrizes fiscais preordenadas e mesmo das prioridades parametrizadas pelo Poder Executivo nas leis de diretrizes orçamentárias.
Como se lê nos artigos 167 e 167-A, a Constituição inscreve todo um arcabouço de ordens voltadas a uma atuação planejada, programada, pensada, estudada e mesmo politicamente orientada pela força vencedora do pleito presidencial. O desenho das Emendas Impositivas ignora todas essas exigências de planejamento e programação e em efetivo exclui do respeito e observância dessas exigências os recursos distribuídos pelos parlamentares. Instala-se uma espécie de irresponsabilidade orçamentária para parcela significativa dos recursos de destinação discricionária do orçamento estatal.
Não por acaso, na audiência pública de 27.06.2025 que teve lugar no STF duas manifestações aparentemente contraditórias chamaram a atenção. Uma apresentava as Emendas Parlamentares Impositivas como jabuticaba, como algo que não tinha lugar em nenhum país integrante das principais economias do mundo; outra, derivada de pesquisa realizada junto às economias mais combalidas e predatórias do mundo, reportava o avanço desse tipo de normativa na ordem jurídicas de países periféricos.
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Dito tudo isso, onde está a ordem?
O que cabe à Advocacia Pública, por seu Advogado-Geral da União defender?
A resposta está dada, sempre esteve dada, é está na defesa da Constituição. Os motivos para o reconhecimento de plano da inconstitucionalidade das Emendas Parlamentares Impositivas são robustos e a hora é para coragem.
Nas palavras de Ulisses Guimarães, presidente da Constituinte de 1988 e preclaro Advogado Público do Estado de São Paulo: “A coragem é a matéria-prima da civilização. Sem ela o dever e as instituições perecem. Sem a coragem, as demais virtudes sucumbem na hora do perigo. Sem ela não haveria a cruz, nem os evangelhos.

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Onde está a defesa da ordem?