Opinião e Análise

Ana Carolina Lobo Glück Paúl

O tema recuperação da dívida ativa sempre gera grandes debates. Os números revelam que a execução fiscal continua sendo a maior responsável pelo congestionamento do judiciário, com taxa média de 73,8%, conforme a última publicação do Justiça em Números (ano-base 2024), superior à taxa geral de congestionamento do judiciário no mesmo período (64,3% - sessenta e quatro vírgula três por cento)<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
A execução fiscal é instrumento de eficácia reduzida, que precisa ser revisto e, se for o único disponível à Fazenda Pública para a recuperação de sua dívida ativa, o êxito na satisfação do crédito público restará seriamente comprometido e, como outro lado da mesma moeda, será instaurado ambiente confortável ao devedor para esquivar-se do pagamento de suas dívidas.
<a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Tributos, plataforma de monitoramento tributário para empresas e escritórios com decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</a>
Os entes públicos passaram a investir em meios extrajudiciais de cobrança, sobretudo com a utilização do protesto da certidão da dívida ativa e da transação tributária. Esses meios se demonstraram promissores e exitosos, mas ainda assim remanescem situações em que o pagamento da dívida ativa continua tarefa árdua.
É justamente nesse limbo que se inserem as empresas em recuperação judicial e falência ou que, mesmo sem estar nessas situações, não dispõem de patrimônio suficiente para saldar suas dívidas ou praticam ocultação patrimonial.
Por muito tempo prevaleceu na jurisprudência o entendimento de que a Fazenda Pública não possui legitimidade para requerer a falência de empresas pelo não pagamento de créditos inscritos em dívida ativa<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, e as justificativas se sustentavam em um contexto normativo que foi profundamente modificado.
Não obstante a <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11101.htm">Lei 11.101/2005</a> trazer dispositivo expresso no sentido de que o devedor deverá apresentar as certidões negativas de débitos tributários (art. 57) como uma das exigências da lei para o deferimento da recuperação judicial (art. 58), a interpretação sempre foi feita à luz do art. 47 do mesmo diploma, prevalecendo, a função social da empresa enquanto não houvesse legislação que, de fato, oportunizasse à empresa em dificuldade econômica a negociação ou parcelamento da sua dívida em condições compatíveis com as suas dificuldades.
A <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l14112.htm">Lei 14.112/2020</a>, sanando uma longa mora legislativa, trouxe essas condições especiais e reacendeu a discussão sobre a imprescindibilidade da apresentação da certidão de regularidade fiscal para o deferimento da recuperação judicial.
Um grande passo foi dado quando da fixação da tese do <a href="https://www.tjro.jus.br/nugepnac/recurso-repetitivo/18438-tema-1092-stj-transito-em-julgado">Tema 1.092</a> do STJ, que entendeu ser possível à Fazenda Pública “habilitar em processo de falência crédito, e objeto de execução fiscal em curso, mesmo antes da vigência da Lei n. 14.112/2020 desde que não haja pedido de constrição no juízo executivo”<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
A questão continuou ganhando força até que, no julgamento do REsp 2.053.240-SP, o STF firmou o entendimento de que deve prevalecer a exigência do art. 57, LFR, sempre que o ente dispuser de programa específico de parcelamento para empresas em recuperação judicial. No voto condutor, o ministro relator destacou que “a almejada equalização do crédito fiscal constitui providência indispensável ao próprio êxito do processo recuperacional” e que essa medida “passou a atender detidamente aos princípios da função social e da preservação da empresa”<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
A Lei nº 14.112/2020 também incluiu o inciso V ao art. 73 da LRF para prever hipótese específica de decretação de falência durante o processo de recuperação judicial no caso de descumprimento do parcelamento referido no art. 68 ou da transação prevista no art. 10-C da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10522.htm">Lei nº 10.522,</a> de 19 de julho de 2022. É a Fazenda Pública já no contexto normativo da falência, dessa vez de maneira explícita e sem margem para dúvidas. Restou um incômodo: se a Fazenda Pública já poderia pedir a convolação da recuperação judicial em falência, qual o entrave para requerer a falência?
O overruling da jurisprudência do STJ sobre a ilegitimidade da Fazenda Pública ocorreu no julgamento do REsp 2.196.073-SE.
No Leading case, o STJ reconheceu que o arcabouço normativo e jurisprudencial evoluiu e que “reconhecer a ilegitimidade ativa da Fazenda Pública consagraria uma contradição sistêmica: a frustração dos interesses do ente público autorizaria a decretação da falência se ocorridos no curso do procedimento recuperacional, mas a frustração desses interesses, quando verificados num processo de execução fiscal, não permitiria que fosse requerida a quebra do devedor” e que “negar à Fazenda Pública a faculdade de requerer a falência nas hipóteses de execução frustrada implica conferir um antiprivilégio ao crédito público.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>
Ficaram, assim, definidas as premissas fáticas ao pedido de falência pela Fazenda Pública, nos casos em que frustrada a execução fiscal. Trata-se, obviamente, de medida excepcional que depende de demonstração de que nenhuma medida adotada na execução fiscal restou eficaz.
O acórdão foi objeto de embargos de declaração, cujo julgamento foi iniciado em 26/05/2025 (plenário virtual), formada maioria para acompanhar o voto da ministra relatora pela rejeição do recurso e consequente manutenção da decisão. A decisão decorre de uma maturação da jurisprudência da Corte, após a evolução legislativa da matéria.
Recentemente, o Código do Contribuinte (<a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp225.htm">LC 225/2026</a>), também trouxe, no art. 13, I, d, a possibilidade de a Fazenda Pública pedir a convolação da recuperação judicial em falência nos casos de devedores contumazes. O dispositivo teve a constitucionalidade questionada por meio da <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=7532392">ADI 7.943</a>, ainda pendente de julgamento, mas que já conta com manifestações da PRG e da AGU, ambas pela improcedência do pedido.
Há, pois, nesse atual cenário legislativo e jurisprudencial, ao menos três hipóteses em que a Fazenda Pública pode estar no contexto na decretação da falência: a) descumprimento do parcelamento referido no art. 68 da LRF ou da transação prevista no art. 10-C da Lei 10.522/2022, ocasião em que ocorrerá a convolação da recuperação judicial em falência; b) o pedido de falência quando frustrados todos os meios na execução fiscal (REsp 2.196.073-SE); e c) convolação da recuperação judicial em falência do devedor contumaz (art. 13, I, d, LC 225/2026).
O pedido de falência ou a convolação da recuperação judicial em falência passam a coexistir com outros meios judiciais e extrajudiciais de cobrança do crédito fiscal, sem que isso desvirtue a essência da LRF, nem caracterize privilégio desarrazoado da Fazenda Pública.
Quanto à hipótese de frustração da execução fiscal, a PGFN, por meio da Portaria PGFN/MF 903/2026, que alterou a Portaria PGFN nº 33/2018 assumiu a dianteira na missão de regulamentar o pedido de falência pela Fazenda Pública, seguida do Estado de São Paulo.
De acordo com o regramento da PGFN, o pedido será excepcional, e observará critérios do art. 49-A. O primeiro deles abrange um aspecto formal, que é a necessária inscrição em dívida ativa da União e do FGTS, e um aspecto material relativo ao valor: o montante consolidado da dívida deve ser igual ou superior a R$ 15.000.000,00.
Além disso, é preciso que a execução fiscal tenha se revelado infrutífera, que tenha ocorrido uma das hipóteses descritas nos incisos II ou III do art. 94, da LFR, que não haja proposta de negociação individual pendente e que haja autorização prévia da Coordenação-Geral de Estratégias de Recuperação de Créditos da Procuradoria-Geral Adjunta da Dívida Ativa da União e do FGTS.
A PGFN, ao prever esses requisitos, deixou claro que a via da execução fiscal e a política da consensualidade se sobrepõem à singularidade da falência, colocando esta como derradeira e extrema opção. Essa escolha pelos meios autocompositivos de conflitos tributários também é reforçada pela regra de que de, ainda que o Judiciário acolha o pedido de falência, a PGFN segue com a possibilidade de, a qualquer momento, negociar a dívida.
Outro ponto interessante da regulamentação da PGFN consiste no prestígio ao federalismo cooperativo ao estimular que o pedido de falência, sempre que possível, seja apresentado em conjunto com outros entes subnacionais que também tenham débitos fiscais com o mesmo devedor ou grupo de devedores (art. 49-B, da Portaria PGFN/MF nº 33/2018).
Esse modelo cooperativo já foi utilizado pela PGFN e pela PGE/RJ no caso conhecido do pedido de falência do Grupo Victor Hugo, cujo processamento foi deferido em fevereiro do ano corrente (processo nº 3065177-75.2025.8.19.0001/RJ). REsp 2.196.073
No Estado de São Paulo, a Portaria SUBG/CTF nº 4, de 09/04/2026, traz regras bastante parecidas com a regulamentação federal, alterando questões pontuais referentes ao valor consolidado do débito (igual ou superior a 250.000 UFESPs) e ao fluxo interno para autorização para o ingresso do pedido.
A preocupação com a consensualidade e o prestígio à cooperação interinstitucional também são observados na Portaria SUBG/CTF nº 4, de 09/04/2026, em disposições parecidas.
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A tendência é que os demais entes subnacionais também produzam os seus próprios regulamentos, de maneira semelhante ao que foi feito pelo ente federal.
A previsão de regras objetivas para o pedido de falência pela Fazenda Pública é uma opção que, além de reforçar a autonomia do ente ao possibilitar que ele adeque a medida excepcional às suas peculiaridades, traduz compromisso com a transparência, a impessoalidade e a eficiência.
O momento agora é de organização das Fazendas para fazerem o uso racional e eficiente desse mecanismo, no intuito de reverter um quadro histórico de desvantagem na recuperação de créditos inscritos em dívida ativa de contribuintes em recuperação judicial ou em falência.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (CNJ). Justiça em números 2025. Brasília: CNJ, 2025. p. 261. Disponível em <a href="https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2025/11/justica-em-numeros-2025.pdf">https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2025/11/justica-em-numeros-2025.pdf</a>. Acesso em 20/05/2026.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Vale referir que o assunto nunca deixou de ser polêmico na doutrina e que a então jurisprudência do STJ sofria críticas “de parcela expressiva da doutrina, a exemplo de Celso Agrícola Bari, J. Netto Armando, Fabio Konder Comparato, Amador Paes de Almeida e Fábio Ulhôa Coelho, expressamente referidos no voto vencido do Ministro Castro Filho, proferido no REsp nº 164389” (LIMA, Rodrigo Medeiros de. A execução fiscal e os procedimentos de falência, recuperação judicial e inventário. p.359. IN FILHO, Marcílio da Silva Ferreira e LIMA, Rodrigo Medeiros de (coord). Execução Fiscal: teoria, prática e atuação fazendária. 2.ed. Belo Horizonte: Fórum, 2017).
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> REsp n. 1.872.759/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 18/11/2021, DJe de 25/11/2021.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> REsp n. 2.053.240/SP, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, julgado em 17/10/2023, DJe de 19/10/2023.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> REsp n. 2.196.073/SE, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 3/2/2026, DJEN de 13/2/2026.

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JOTA

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