Opinião e Análise

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Beatriz da Silva Soares

A promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023 e a subsequente regulamentação pelas Leis Complementares nº 214/2025 e nº 227/2026 representam um dos mais profundos rearranjos do sistema tributário brasileiro desde a Constituição de 1988. 
Essa reconfiguração basilar e paradigmática não apenas altera a lógica da tributação sobre o consumo, finalidade central da reforma, mas impõe, de forma imediata e concreta, novos e complexos desafios à Advocacia de Estado, protagonista silenciosa na construção e consolidação de qualquer reforma imperiosa ao Estado.
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O presente artigo pretende examinar essa transformação sob viés dos estados e municípios, lastreado na premissa de que o novo arranjo constitucional, impõe o exercício da competência compartilhada na instituição e administração do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), atribuída conjuntamente a ambas as esferas subnacionais mediante a coordenação Comitê Gestor do IBS.
Se o impacto da reforma tributária vem mobilizando economistas, contadores e tributaristas na seara privada, é preciso que as advogadas e advogados públicos reconheçam o lugar que lhes é próprio nesta transição: lugar ativo na construção da segurança jurídica, na prevenção de litígios, além da preservação de suas competências diante de um longo regime de transição e de convivência entre as tributações.
<h2>O papel da advocacia pública na EC 132/23 e as LCs 214/2025 e 227/2026</h2>
O art. 156-B, inciso V, da CF, introduzido pela EC 132/2023, estabelece que a fiscalização, o lançamento, a cobrança, a representação administrativa e a representação judicial relativos ao IBS serão realizados, no âmbito de suas respectivas competências, pelas administrações tributárias e procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
A expressão "no âmbito de suas respectivas competências" é deliberada e precisa: o constituinte deixou latente que a criação e instituição do Comitê Gestor não possui o escopo de suprimir ou absorver as atribuições das procuradorias, ao revés, a indicação é pela coordenação do exercício de funções que permanecem constitucionalmente asseguradas aos próprios entes subnacionais.
A EC 132/2023 reforça a densidade constitucional da Advocacia de Estado, ao reconhecer, no próprio texto da Constituição, a centralidade da função jurídica na condução do novo modelo tributário. Contudo, que a mera previsão normativa não garante a efetividade na prática administrativa. Necessária a atuação efetiva para garantia dos direitos e competências constitucionalmente assegurados.
É nesse contexto que as LCs 214/2025 e 227/2026 assumem papel central: não como origem dos direitos da carreira, mas como espaço de concretização, e potencial limitação, do que a CF já havia garantido. 
O art. 5º da LC 227/2026 é particularmente relevante para a advocacia pública. O dispositivo determina que as atividades de cobrança extrajudicial e judicial e de representação administrativa e judicial relativas ao IBS serão exercidas exclusivamente por servidores efetivos integrantes de carreira específica de procurador, instituída em lei estadual, distrital ou municipal. A norma, portanto, reafirma a exclusividade da carreira, já dispostas no campo constitucional, e veda qualquer forma de terceirização ou delegação dessas funções.
Essa previsão tem implicações concretas: exige que as procuradorias estejam estruturadas, com quadro funcional suficiente e capacitado, para absorver a demanda crescente que o novo sistema tributário certamente gerará. A lacuna entre a norma e a realidade das procuradorias, muitas vezes subequipadas, representa, por si só, um risco institucional a ser enfrentado.
<h2>Das procuradorias no contencioso administrativo</h2>
Um dos aspectos de maior impacto institucional da reforma tributária é a reconfiguração completa do contencioso administrativo tributário relativo à tributação sobre o consumo nas esferas estaduais e municipais. Para compreender o alcance dessa mudança, é necessária uma perspectiva histórica comparativa.
Na estruturação anterior à reforma, cada ente federativo conduzia seu próprio processo administrativo fiscal, segundo legislação própria, com instâncias, prazos e critérios de julgamento inteiramente distintos. No âmbito do ICMS e do ISS, os Estados e Municípios operavam por meio de seus respectivos Conselhos de Contribuintes.
O art.156-B, III da CR/88 e a consequente regulamentação da LC 227/2026 (art. 2º, inciso III), promoveram uma ruptura estrutural com esse paradigma. O contencioso administrativo do IBS será conduzido exclusivamente no âmbito do Comitê Gestor, configurando competência privativa desse órgão interfederativo, exercida por meio de estrutura de julgamento própria.
Para a advocacia pública, a reconfiguração do contencioso abre um campo de atuação inteiramente novo. Se antes as Procuradorias dos Estados e Municípios atuavam em processos administrativos conhecidos, sob legislação própria de cada ente, agora precisarão dominar um rito processual nacional lastreado na sistemática imposta pela LC 227/2026 no âmbito CG-IBS.
E mais, se o julgamento do contencioso administrativo do IBS é competência privativa do Comitê Gestor, qual é o papel das procuradorias nesse processo? A resposta está distribuída em múltiplos dispositivos da LC 227/2026 e revela uma arquitetura que, ao mesmo tempo em que centraliza o julgamento, mantém as procuradorias como peças estruturais necessárias.
Neste ponto, a Diretoria de Procuradorias, prevista no art. 38 da LC 227/2026, é o órgão interno do CG-IBS responsável por exercer a consultoria e o assessoramento jurídico do próprio Comitê, reiterando-se que a atribuição só pode ser desempenhada por integrantes das carreiras de procurador, na interpretação sistemática do art. 156-B, inciso VI, da CF. 
Caberá, ainda, as procuradorias estruturarem mecanismos de acompanhamento sistemático das decisões para participação ativa da construção da jurisprudência administrativa do novo sistema, inclusive das decisões vinculantes. 
Repisa-se que a centralização constitucional e legal do contencioso administrativo não elimina o risco de eventuais inconsistências entre decisões administrativas do Comitê e posicionamentos do Poder Judiciário e entre a jurisprudência formada no âmbito do IBS e aquela ainda vigente em relação ao ICMS e ao ISS durante o período de transição e de convivência. 
Resta claro, que o contencioso administrativo do IBS não será, portanto, seara alheia às procuradorias, se tratando do espaço onde muitas vezes se definirá a legalidade do crédito tributário, sendo necessária sua participação estratégica. 
<h1>O regime de transição e convivência dos tributos </h1>
A reforma tributária chega de forma escalonada, por meio de um longo e tecnicamente exigente período de coexistência entre dois sistemas tributários, que se estende de 2026 a 2033.
O resultado concreto é um cenário de sobreposição normativa sem precedentes na história tributária da tributação brasileira, o que representa um dos maiores e mais complexos desafios institucionais já enfrentados. 
As Procuradorias dos Estados e Municípios serão chamadas a atuar, ao mesmo tempo, em frentes distintas, a saber, de um lado na continuidade da defesa e da cobrança de créditos tributários de ICMS e ISS e de outro, com a necessidade de absorver e aplicar a nova legislação do IBS, de competência compartilhada. 
Há, por fim, uma dimensão que transcende a situação cotidiana e situa a advocacia pública em seu papel mais elevado: o de guardiã constitucional do equilíbrio federativo. É ao longo do período de transição, e não após sua conclusão, que os efeitos reais da reforma sobre a autonomia financeira dos estados e municípios se tornarão mensuráveis e, aqui, reside um aspecto relevante para advocacia pública: detectar, com técnica e independência funcional, os efeitos concretos de cada fase da transição sobre a capacidade financeira dos entes que representam.
Deste modo, a transição não se trata apenas de uma adaptação de sistemas: é o momento em que se define, na prática, o real equilíbrio de poder entre os entes federados no novo sistema tributário e a advocacia pública é a instituição constitucionalmente vocacionada para zelar por esse equilíbrio.
<h2>Considerações finais</h2>
A reforma tributária transcende a condição de evento legislativo, configurando-se como um verdadeiro e profundo processo de reconfiguração estrutural do Estado e de suas instituições, em especial, da advocacia pública. 
Algumas frentes de ação se impõem, quais sejam, a capacitação sistemática dos quadros das procuradorias no novo sistema tributário, o fortalecimento institucional por meio do planejamento de forma a garantir que os quadros absorvam a duplicidade do sistema no período de transição e a necessária articulação interfederativa.
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Quanto a este último ponto, a reforma impõe que a força dos entes subnacionais dependa de uma atuação coordenada. A construção de canais permanentes de diálogo entre estados, Distrito Federal e municípios é, portanto, uma necessidade estratégica.
Por fim, é preciso que a advocacia pública assuma também uma função propositiva na avaliação contínua dos efeitos da transição sobre a autonomia financeira e a capacidade de auto-organização dos entes subnacionais, não se limitando a reagir, mas atuando de forma a se antecipar a possíveis conflitos, levantando assim o debate institucional. Esse é o protagonismo que a Constituição espera, que a reforma exige e que a carreira tem a responsabilidade histórica de exercer.

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JOTA

Novos desafios e o necessário protagonismo na implementação da reforma

A advocacia pública e a reforma tributária

Novos Desafios e o Necessário Protagonismo na Implementação da Reforma