Opinião & Análise

Pesquisa JOTA Insper

O usuário no centro do processo regulatório

Para colocar o usuário no centro do serviço público, é preciso realizar uma mudança cultural no Direito Administrativo

Transporte público, Pontos de ônibus na região da Avenida Paulista x Consolação. São Paulo – SP. Foto: Roberto Parizotti/ Fotos Públicas

Com a proposta de fomentar a reflexão sobre regulação e infraestrutura, publicaremos uma série de artigos revisitando os resultados de uma parceria inédita entre o Centro de Regulação e Democracia do Insper e o JOTA. Ainda em 2018, às vésperas das eleições presidenciais, a academia e o jornalismo se uniram para realizar pesquisa sobre a percepção da regulação de infraestrutura de transportes no país.

O objetivo foi identificar e compreender os motivos que justificariam a ausência de investimento em infraestrutura segundo a opinião dos principais atores desse ambiente regulatório[1].

Quais aspectos seriam fundamentais para promover o investimento privado diante da crise fiscal? Como seria possível garantir segurança jurídica no ambiente regulatório atual no cenário político-institucional pós Lava Jato? Quais desafios na elaboração de projetos de infraestrutura (editais e contratos) para incentivar a qualidade e expansão do transporte no Brasil?

De lá para cá, o tema só ganhou importância com a crise econômica causada pelos efeitos da pandemia. Os contratos de concessão em andamento sofreram impactos de diferentes ordens em razão das restrições de locomoção impostas pelas administrações locais. Enquanto os serviços de transportes enfrentaram quedas bruscas e drásticas na demanda dos passageiros, os serviços de logística, voltados ao transporte de cargas, têm registrado demanda crescente nesse mesmo período.

Qualquer que seja o impacto, a pandemia mostrou que diversos resultados do estudo seguem atuais e alguns deles reverberam para outros setores econômicos e sociais, como é o caso do tema deste primeiro artigo: a centralidade dos usuários quando falamos em serviço público.

Dentre tantos resultados e conclusões instigantes, não à toa escolhemos a centralidade dos usuários para abrir esta série de artigos.

Quando se fala em serviço público, seja ele prestado pelo próprio Estado ou pela iniciativa privada, gerar benefício ao usuário é o principal objetivo. Esta deveria ser pelo menos a tônica de qualquer abordagem sobre o tema. Contudo, a pesquisa mostra que este não é o caso, pelo menos não na área dos transportes.

As respostas dos atores consultados sobre suas percepções a respeito de decisões regulatórias de diversas naturezas (p.ex.: reequilíbrio econômico-financeiro, reajuste tarifário, processo sancionatório) apontaram para outras preocupações prioritárias. As agências, por exemplo, entendiam que suas decisões beneficiariam o poder concedente, o Poder Executivo central ou ainda o Estado de maneira mais amplo. Para o Poder Executivo central, por outro lado, as decisões das agências tenderiam a conceder benefícios às concessionárias. Para as concessionárias, as decisões regulatórias seriam sempre tendenciosas ao Poder Executivo central por receio da atuação dos órgãos de controle. Estes, por sua vez, entendiam que as decisões regulatórias estariam beneficiando de alguma maneira as concessionárias.

Nessa ciranda de desconfiança, quem chama atenção pela sua ausência é o usuário final do serviço público. A modicidade tarifária e a qualidade dos serviços prestados, aspectos apontados que apareciam no questionário como interesse dos usuários, foram pouco ou nunca lembrados pelos representantes de cada grupo dos entrevistados.

Essa omissão nos diz muito a respeito sobre como o processo regulatório está sendo conduzido.

Em primeiro lugar, isto nos mostra que, ao contrário do que vem ocorrendo a galope na iniciativa privada, o usuário ainda não está no centro da regulação. Na chamada Nova Economia,[2] é comum encontrar o jargão de que a regra de ouro dos negócios é colocar o cliente no centro de sua estratégia de negócios. Para isso os clientes são sempre consultados sobre lançamentos ou modificações nos produtos ou serviços oferecidos, colocando em prática a cultura de testes e experimentalismos nas empresas.

No serviço público, seria esperado que o mesmo ocorresse. O usuário final deveria ser aquele a opinar sobre a melhor forma de prestação de serviço pela concessionária ou quais tecnologias são mais relevantes para uma boa prestação. Em outros países discute-se como o poder público deve modelar a prestação dos serviços públicos não a partir de seus próprios processos ou da forma como seria mais bem adaptável ao setor privado, mas a partir da satisfação do usuário[3]. Embora não seja elementar ou tarefa fácil a qualquer órgão regulador, a conciliação entre eficiência econômica e os interesses dos usuários finais deve ser tratado explicitamente no processo regulatório, com total transparência.

Para colocar o usuário no centro do serviço público, é preciso realizar uma mudança cultural importante já em curso no direito administrativo[4].

As agências e órgãos de controle devem estar abertos ao experimentalismo e a constantes testes que podem dar errado, sem ser necessariamente uma falha das concessões ou concessionárias. Não podemos nos restringir a simples pesquisas de satisfação como ocorre nos aeroportos e rodovias. Apesar de necessárias, não são mais suficientes.

Não estamos falando de uma novidade nunca antes experimentada no país. Com alcance ainda pequeno, há soluções tecnológicas voltadas a atender essa “dor” do setor público e conhecer a “jornada” do usuário de um serviço público do começo ao fim. Contudo, essas iniciativas ainda estão voltadas apenas a atividades prestadas diretamente pelo poder público[5].

Além disso, os órgãos reguladores devem estar atentos e serem incentivados a aperfeiçoarem constantemente suas escolhas relativas a modelos regulatórios e formas de reequilíbrio econômico-financeiro nos contratos de infraestrutura.

Há evidências na literatura de que pequenos ajustes na interação das agências reguladoras com as concessionárias geram, indiretamente, relevantes benefícios aos usuário por meio, principalmente, da melhora de qualidade do serviço prestado[6].

Em segundo lugar, os usuários não estão se fazendo ouvir no processo decisório das agências e é preciso investigar o porquê disso. A baixa participação de organismos de representação da sociedade civil organizada nos processos regulatórios têm motivos que exigem das agências e do arranjo regulatório maior permeabilidade.

Isso se encontra, por exemplo, com a efetiva implementação, pelas agências, de ferramentas decisórias como a Análise de Impacto Regulatório, que ganhou maior destaque com a publicação das Leis das Agências Reguladoras (Lei Federal nº 13.848/2019) e da Liberdade Econômica (Lei Federal nº 13.874/2019) e, mais recentemente, a edição do Decreto Federal nº 10.411/2020, regulamentando-as.

A respeito delas, o estudo traz resultado curioso. Na percepção da maioria dos consultados, a adoção da AIR pelas agências reguladoras poderia beneficiar o processo de tomada de decisão por essas entidades. Contudo, foi relevante o número de entrevistados tanto da iniciativa privada quanto do poder público (órgãos de controle e poder executivo central) que demonstraram relativo desconhecimento acerca dessa ferramenta regulatória.

Esse dado sugere que seja importante a conscientização não apenas das agências reguladoras quanto à sua adoção, mas também da iniciativa privada e dos órgãos de controle para que haja efetiva participação e aproveitamento do potencial que a AIR pode gerar para a regulação.

Se adotada pela agência reguladora, a AIR poderá servir também como um instrumento de fortalecimento da equipe técnica responsável. Ainda que a iniciativa privada tenha muito que se engajar nas discussões[7], as agências devem garantir efetivo espaço para participação da sociedade civil organizada com oportunidades voltadas especificamente a este objetivo.

Uma outra iniciativa relevante consistiria em levar para os conselhos consultivos das agências entidades representantes dos usuários, para que se familiarizem com os debates que são importantes para a prestação dos serviços.

Também deve ser considerada uma boa prática a realização de campanhas pelas agências e/ou concessionárias tendo como alvo a conscientização dos usuários para o retorno que as tarifas dão com divulgação de metas de investimento, de níveis de serviço e de canais de reclamação.

Assim, a prestação de um serviço público contará também com maior participação daqueles que efetivamente custeiam o serviço. Adicionalmente, apesar dos esforços dos órgãos reguladores ao longo dos últimos anos, há a necessidade de maior transparência das metas e indicadores de qualidade dos serviços prestados, o que também poderia facilitar a atuação dos usuários no processo regulatório.

Por fim, não apenas os usuários saem perdendo, mas também o Poder Executivo central. Quando da criação das agências, operou-se delegação de poder normativo e decisório do poder executivo central para as agências, entidades integrantes da administração direta, contudo, dotadas de autonomia decisória. Está dentre suas competências definir metas de expansão dos serviços, valor das tarifas a serem pagas pelos usuários e níveis de qualidade do serviço, dentre outros aspectos. Todos os pontos bastante relevantes e que impactam diretamente a prestação dos serviços e o cotidiano dos usuários.

Na medida em que as agências deixam de assumir o custo político das decisões regulatórias perante o usuário/cidadão, o poder executivo central continua a arcar com o custo de decisões regulatórias econômicas que impactam negativamente o dia a dia dos usuários. Soubessem do arranjo das concessões de serviço público à iniciativa privada, os usuários deveriam buscar as agências por justificativas técnicas baseadas em evidências, e não de cunho político.

O reposicionamento dos usuários no centro da modelagem dos serviços públicos concedidos à iniciativa privada e da regulação desses contratos de concessão, portanto, é imprescindível e urgente. Certamente, não é uma tarefa fácil que caberá apenas ao regulador ou ao Poder Executivo central; deve envolver, também, outros relevantes agentes como a própria sociedade civil organizada e órgãos de controle. Somente com a ressignificação do conceito de ‘serviço adequado’ o usuário será atendido de maneira regular, contínua, eficiente, geral, atual e cortês.


A saída antecipada do decano do STF, o ministro Celso de Mello, noticiada com exclusividade pelo JOTA, vai acelerar o processo de escolha pelo presidente Jair Bolsonaro do novo ministro da Corte. Esse é o tema discutido no episódio extra do Sem Precedentes. Ouça:


[1] O relatório da pesquisa está disponível em: <https://www.insper.edu.br/wp-content/uploads/2019/12/INSPER_Paper_Percep%C3%A7oesRegulacaoInfraTransportes_vdiscuss%C3%A3o.pdf>. Repórteres do JOTA entrevistaram representantes das Agências Reguladoras, do Ministério da Infraestrutura, dos órgãos de controle (Tribunais de Contas e Ministério Público), das concessionárias, dos investidores e, também, seguradoras para obter o registro mais fidedigno possível da opinião desses atores sobre aspectos fundamentais do investimento em infraestrutura de transporte. As perguntas e questionário semi-estruturado aplicado foram elaborados pela equipe do Centro de Regulação e Democracia do Insper, responsável pela pesquisa.

[2] Para uma abordagem fácil e didática sobre o tema, cf. MENDES, Renato; BUENO, Roni Cunha. Mude ou Morra, ed. Planeta:São Paulo, 2018.

[3] Sobre isso, cf. BAIG, Aamer; DUA, Andre; RIEFBERG, Vivian, “Putting Citizens First: how to improve citizen’s experience and satisfaction with government services”, Mckinsey Center for government, November, 2014, disponível em: <https://www.mckinsey.com/~/media/mckinsey/industries/public%20and%20social%20sector/our%20insights/how%20us%20state%20governments%20can%20improve%20customer%20service/putting%20citizens%20first%20how%20to%20improve%20citizens%20experience%20and%20satisfaction%20with%20government%20services.pdf>.

[4] SUNDFELD, Carlos Ari. O direito administrativo entre os clips e os negócios. Fórum Administrativo: Direito Público, Belo Horizonte, v. 9, n. 100, p. 30-33, jun. 2009.

[5] Iniciativas para ficar de olho são appcivico e colab, entre outras.

[6] Ver, por exemplo, Arcos-Vargas, A., Núñez, F. & Ballesteros, J.A. Quality, remuneration and regulatory framework: some evidence on the European electricity distribution. J Regul Econ 51, 98–118 (2017). Disponível em: <https://doi.org/10.1007/s11149-017-9320-3>.


Cadastre-se e leia 10 matérias/mês de graça e receba conteúdo especializado

Cadastro Gratuito