Luiz Guilherme Mendes de Paiva

Rafael Tobias Alloni

Entre 19 e 21 de abril deste ano ocorrerá a esperada Sessão Especial da Assembleia Geral da ONU para discutir as principais diretrizes globais de políticas de drogas, a UNGASS 2016. Um documento final foi acordado pelas delegações nacionais em março passado e será submetido à aprovação da Assembleia Geral durante a realização da Sessão Especial.
Por mais de dois anos, o processo preparatório da UNGASS foi marcado por intensas negociações e grande polarização entre os países a respeito do regime internacional de controle de drogas ilícitas. Havia grande expectativa, por parte de alguns países da região e da sociedade civil organizada, de que o evento marcasse publicamente o fim da guerra às drogas e inaugurasse um novo paradigma global de políticas de drogas, voltado para o direito dos usuários, políticas de redução de danos e maior tolerância ao consumo de drogas ilegais.
Uma peculiar conjuntura internacional alimentou essa esperança. Em 2009, onze anos após a última UNGASS, os Estados membros da ONU se reuniram para discutir os avanços e entraves à implementação dos objetivos então acordados. O encontro originou um novo documento de referência global, a “<a href="https://www.unodc.org/documents/ungass2016/V0984963-English.pdf">Declaração Política e Plano de Ação</a>”, que estabeleceu a estratégia e os principais objetivos para a política internacional sobre drogas, como, por exemplo, a erradicação de todos os cultivos ilícitos de maconha e folha de coca até o fim da década. Previu-se, ainda, a realização de uma nova UNGASS para 2019, para avaliar a execução do plano.
Contudo, em 2012, os presidentes da Colômbia, México e Guatemala expressaram seu descontentamento com a política contemporânea sobre drogas, destacando o aumento da violência associada ao tráfico de drogas, e solicitaram à Assembleia Geral a antecipação da UNGASS sobre drogas para 2016, com vistas a rediscutir os objetivos acordados em 2009. A antecipação foi aprovada, aumentando expectativas com relação a um questionamento mais consistente sobre as políticas atuais. Ao mesmo tempo, experiências de regulação do mercado de cannabis para fins medicinais e recreativos em alguns estados dos EUA e no Uruguai trouxeram para o debate até mesmo a possível revisão das três Convenções da ONU sobre drogas.
Em oposição à bandeira reformista, países como Rússia, China e a maior parte dos países asiáticos e africanos avaliaram o processo como temerário. Partindo de contextos regionais distintos e de políticas nacionais extremamente repressivas, esse grupo de países buscou evitar qualquer passo em direção ao abrandamento dos princípios e objetivos acordados em 2009.
Em um contexto de decisões tomadas por consenso, a inevitável polarização poderia facilmente levar à impossibilidade de um posicionamento comum e, consequentemente, à ruptura do regime internacional de controle. De fato, alguns temas se mostraram non-starters, ou seja, cuja mera proposição seria inviável. Ainda nas negociações preliminares, a grande maioria dos países se opôs à proposta de revisão das Convenções e ao rompimento com o plano de 2009, dificultando a absorção das novas experiências de regulação de mercado da cannabis pelo sistema internacional de controle de drogas.
Outro tema divisivo foi a proposta de que a UNGASS recomendasse a descriminalização do porte de drogas para uso pessoal. Muitos países se manifestaram contra qualquer referência nesse sentido, mesmo considerando que as Convenções não proíbem a descriminalização e que a Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes (JIFE) já tenha declarado que a prática está de acordo com as regras internacionais.
Os países conservadores também demonstraram grande resistência à incorporação do termo “redução de danos” como estratégia de saúde pública, prática difundida em diversos países e consagrada na legislação brasileira sobre drogas. Mesmo na região latino-americana a introdução do termo encontrou forte oposição de alguns países. A relutância sobre a inclusão do conceito foi bastante criticada, e setores da sociedade civil organizada apontaram que o termo já fora incorporado em outros documentos oficiais das Nações Unidas. Isso não impediu que o documento final adotasse uma linguagem mais ousada no que concerne a estratégias para “minimizar as consequências sanitárias e sociais do abuso de drogas”, com explícita referência à troca de seringas como política de saúde pública. De qualquer maneira, a controvérsia chamou a atenção dos críticos para um problema mais amplo: a incoerência entre instâncias técnicas e deliberativas do Sistema ONU.
A maior e mais lamentável dificuldade, no entanto, foi a impossibilidade de se adotar uma linguagem clara a respeito da pena de morte. Embora a maioria absoluta dos países tenha repudiado a imposição da pena capital para todo e qualquer crime, incluindo – evidentemente - aqueles relacionados a drogas, a necessidade de consenso impediu que o tema fosse sequer objeto de discussão. Ao final dos trabalhos de elaboração do texto final da UNGASS, em março, vários países, entre eles o Brasil, apresentaram moções em separado, criticando a omissão. Atualmente, estima-se que há 33 países que aplicam a pena de morte para crimes relacionados a drogas.
Com tantas dificuldades temáticas e procedimentais, alguns países e entidades manifestaram sua decepção com o texto final. Mas seria justo classificar o processo como um fracasso?
Tudo depende da expectativa criada em torno da UNGASS 2016. Para aqueles que esperavam uma grande ruptura com o sistema vigente, a sonora rejeição à guerra às drogas e a incorporação das experiências de regulação de mercados de drogas nos documentos internacionais, o resultado foi certamente decepcionante. Contudo, é preciso ter em conta que as Nações Unidas são um grande parlamento, e nesse parlamento não basta que um bom projeto seja acolhido pela maioria dos seus membros. Sem que todos concordem, nada acontece. Assim, se é verdade que a Sessão Especial foi convocada por países que buscavam uma nova agenda para a política mundial sobre drogas, a expectativa por uma grande reforma do sistema pode ter sido exagerada, uma vez que parte significativa do mundo ainda rejeita essa agenda. Parafraseando o inesquecível Garrincha, é preciso combinar com os russos.
Já para quem viu o processo UNGASS como uma oportunidade de pautar temas relevantes, incorporar novas perspectivas em relação a 2009 e apontar mudanças para o futuro, o resultado é definitivamente positive.
De início, para além dos avanços e dificuldades expostas no documento que deverá ser aprovado na próxima semana, o processo UNGASS se mostrou extremamente valioso sob um aspecto determinante: a criação de uma rede de debates e colaboração entre países e sociedade civil. O Brasil, por exemplo, participou ativamente da construção de documentos regionais para a UNGASS no âmbito do Mercosul, da UNASUL e CELAC. Foram realizadas diversas reuniões, audiências públicas e seminários com representantes da sociedade civil nacional e internacional. Algumas iniciativas foram criadas durante esse processo, e passaram a oferecer uma nova perspectiva, crítica e construtiva, para as políticas de drogas no país. A manutenção dessa grande rede de discussão será um legado muito mais importante do que o próprio texto final.
Tratando especificamente do documento de 2016, um dos inegáveis avanços está em sua estrutura. O texto de 2009 se organiza em três eixos - redução da demanda, redução da oferta e lavagem de dinheiro – categorias evidentemente reducionistas, que não dão conta da grande complexidade do problema. Tal organização foi superada no documento atual, que está composto por sete eixos. Um deles cuida exclusivamente de Direitos Humanos, suprindo uma grande lacuna dos documentos anteriores. Trata-se de importante avanço no reconhecimento de outras pautas e do pluralismo e complexidade do chamado Problema Mundial das Drogas.
Ainda sobre o eixo de Direitos Humanos, atribuiu-se destaque sem precedentes à questão de gênero na política de drogas, com várias recomendações específicas para as mulheres. O documento faz ainda menção a grupos populacionais específicos, e o Brasil solicitou a inclusão da perspectiva racial na política de drogas. A referência foi absorvida pela categoria mais ampla de “populações vulneráveis”, um avanço apenas parcial. Sobre a justiça criminal, rompeu-se o silêncio sobre a questão da proporcionalidade das penas, condições dos cárceres, garantias legais em relação à justiça criminal e medidas alternativas ao encarceramento, que agora estão entre as diretrizes da política de drogas mundial.
Na esfera da saúde, o acesso a substâncias controladas para fins medicinais e científicos, que havia sido tratado de forma vaga em 2009, ganhou grande destaque e se constituiu como um dos eixos do documento. Além disso, pela primeira vez recomendou-se que tratamentos para dependentes químicos sejam voluntaries.
O documento reconhece a dependência como um problema de saúde, com causas e consequências sociais, um grande avanço em relação às perspectivas simplificadoras que prevaleciam (e, infelizmente, ainda prevalecem) nos debates públicos sobre o tema.
Por fim, o documento apresenta um eixo sobre desenvolvimento alternativo, conceito que tradicionalmente define políticas de substituição de plantações ilegais por cultivos lícitos, como café e cacau, em países produtores. Ainda que de forma tímida, texto também faz referência a políticas alternativas de desenvolvimento econômico em meios urbanos. Assim, a ONU dá sua chancela a ações destinadas a oferecer alternativas econômicas lícitas a pessoas envolvidas na economia do tráfico – na sua grande maioria, pessoas vulneráveis e submetidas a diversos níveis de violência. Para o Brasil, trata-se de um grande passo em direção a uma política mais equilibrada entre a redução da oferta e da demanda, priorizando ações de geração de trabalho e renda em regiões em que o tráfico é, atualmente, a única presença efetiva.
Em síntese, o documento que será submetido à Assembleia Geral da ONU na semana que vem representa uma via intermediária entre os que buscavam uma completa revisão do sistema internacional de controle de drogas e os que advogavam que o documento final fosse apenas um subsídio ao Plano de Ação de 2009. Em uma perspectiva histórica, a UNGASS pode marcar uma incipiente mudança de rumos em um sistema que, cinquentenário, começa a encontrar uma consistente oposição. A mensagem é clara: boa parte dos países já não consentirão com os ditames da guerra às drogas sem explorar alternativas. Os expoentes da repressão terão que negociar. Em 2019, a ONU elaborará um novo Plano de Ação, e a UNGASS pavimentou o caminho para mudanças significativas na maneira pela qual as políticas sobre drogas são executadas e avaliadas pela comunidade internacional. O mundo está mudando rapidamente, e os desafios não superados em 2016 reaparecerão ainda mais fortalecidos no final da década.
A reunião da próxima semana não é o fim da linha; no futuro, talvez ela seja reconhecida como o começo de uma nova história.

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UNGASS 2016: o início de uma nova perspectiva para a política internacional sobre drogas?

Uma alternativa à Guerra às Drogas