Inaugurados em agosto de 2008, os Mutirões Carcerários acumulam a sua primeira década de experiência no âmbito do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Ao se iniciar a gestão do novo Presidente do CNJ, um dos desafios que se lançam para a gestão do ministro José Antônio Dias Toffoli é o enfrentamento dos problemas de coordenação das políticas judiciárias associadas, de modo geral, ao complexo e problemático sistema penitenciário brasileiro.

Desde o surgimento dessas iniciativas no âmbito do Poder Judiciário, foi possível detectar, em maior nível de detalhe e aprofundamento, as mazelas daquilo que o Plenário do Supremo Tribunal Federal denominou de “estado de coisas inconstitucional”¹.

Com o escopo de enfrentar esse cenário alarmante, foram inauguradas, no âmbito do CNJ, as iniciativas dos Mutirões Carcerários², sob a presidência do ministro Gilmar Mendes, para realizar, num primeiro momento, um diagnóstico acerca do sistema de execução penal do país. O primeiro Mutirão Carcerário foi realizado no mês de agosto de 2008, no Estado do Rio de Janeiro.

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A concepção dos Mutirões correspondeu a um marco inicial para apuração dos gargalos do Poder Judiciário e das falhas de um sistema penitenciário em franca degradação. Seus objetivos principais foram delineados a partir 3 (três) eixos de atuação: (i) inspecionar as varas criminais e de execução penal de modo a proporcionar efetividade da justiça criminal; (ii) reavaliar a situação processual de presos condenados e provisórios, a fim de garantir o devido processo legal desdobrado em tempo razoável; e (iii) identificar e replicar as melhores práticas locais de programas de reinserção social de presos e egressos do sistema prisional.

No biênio 2008/2010, ainda sob a presidência do ministro Gilmar Ferreira Mendes, o Projeto foi coordenado pelo CNJ em parceria com os juízes dos próprios tribunais de justiça, os quais eram convocados para realizar a revisão de: processos de presos provisórios e definitivos; processos de pessoas submetidas a medidas de segurança; e processos de medidas restritivas de liberdade aplicadas pelas Varas de Infância e da Juventude.

Nesse período, a título meramente exploratório, foram contabilizados mais de 250 casos de penas vencidas. Em relação aos presos provisórios, casos insólitos foram identificados: como, por exemplo, o de um cidadão encarcerado há 14 anos sem que o processo criminal tivesse sido julgado, nem mesmo em primeiro grau de jurisdição; ou ainda, a de um outro processo que contava com mais de três anos sem qualquer denúncia do Ministério Público. Ao final da gestão do ministro Gilmar Mendes, a iniciativa contabilizava 98.591 processos examinados; 32.396 benefícios concedidos; e 19.430 alvarás de soltura. O êxito dos resultados levou o Projeto a ser contemplado como um dos vencedores do Innovare de 2009 – premiação das melhores práticas realizadas pelo Poder Judiciário.

Com a notoriedade dos resultados alcançados, o Congresso Nacional aprovou a Lei n.º 12.106/2009, criando, no âmbito do CNJ, o Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário e do Sistema de Execução de Medidas Socioeducativas (DMF) com atribuições específicas para monitorar e fiscalizar o cumprimento das leis, bem como os atos normativos expedidos pelo Conselho em relação ao sistema de execução penal. Os Mutirões Carcerários foram formalmente institucionalizados pela legislação, que atribuiu ao novo Departamento “planejar, organizar e coordenar, no âmbito de cada tribunal, Mutirões para reavaliação da prisão provisória e definitiva, da medida de segurança e da internação de adolescentes e para o aperfeiçoamento de rotinas cartorárias”.

Não obstante apresentar resultados positivos, os Mutirões Carcerários foram bastante criticados tanto no âmbito do Poder Judiciário, quanto no do Ministério Público. Para além dos argumentos meramente corporativos, havia uma corrente que considerava a revisão dos processos de presos provisórios um verdadeiro “juízo de exceção”, na medida em que ofenderia o princípio processual do juiz natural. Além disso, outros críticos argumentavam que iniciativas de reinserção social de presos deveriam ser realizadas no âmbito do Poder Executivo e não no Judiciário.

Com o fim da presidência do ministro Gilmar Mendes, o projeto dos Mutirões sofreu com um já conhecido problema da Administração Pública brasileira: a descontinuidade administrativa ocasionada pelas mudanças de gestão. Apesar de ser uma característica dos governos democráticos, a mera alternância de comando das instituições pode acarretar, nos programas e projetos, desde a modificação de sua metodologia, até a completa interrupção das iniciativas ou de suas ênfases. Desse modo, no caso específico dos Mutirões, o potencial de inovação alcançado foi desperdiçado em razão dessas intermitências institucionais.

O fator da (des)continuidade administrativa no Judiciário é ainda mais acentuado pela brevidade dos mandatos (2 anos) e pela impossibilidade de recondução. Em um curto período de administração, com intuito de marcar sua gestão, é comum os novos diretores priorizarem suas ações, em face das produzidas nas gestões passadas.

Dessa forma, apesar do reforço legislativo promovido com a criação do DMF, logo na primeira troca de presidência do CNJ, o Mutirão Carcerário sofreu os efeitos de efetiva descontinuidade administrativa. Ao assumir o Conselho no biênio 2010/2012, o Ministro Cezar Peluso estabeleceu algumas mudanças no Projeto em relação à sua metodologia.

Nesse sentido, apenas os processos de réus presos condenados passariam a ser encaminhados ao cartório do Mutirão. Diante da repercussão das mencionadas críticas, os processos de presos provisórios recebiam apenas uma recomendação (sem qualquer caráter vinculativo) para que os próprios juízes da causa revisassem a prisão, sob fundamento de, assim, respeitar a principiologia do juízo natural. Além disso, os Mutirões deixaram de examinar processos de cumpridores de medidas de segurança e processos de medidas restritivas de liberdade aplicadas pelas Varas de Infância e da Juventude, nos moldes que acontecia na gestão do Ministro Gilmar Mendes.

Mesmo com as críticas e mudança de metodologia, consideradas essas duas primeiras gestões, foram realizados Mutirões Carcerários em todos os Estados do país, além do Distrito Federal. Entretanto, uma nova onda de descontinuidade se verificou durante a gestão do ministro Ayres Britto. No decorrer dessa terceira presidência, interrompeu-se a realização do Projeto. A atuação da presidência limitou-se a acompanhar as medidas determinadas ou recomendadas nos relatórios finais dos Mutirões nos estados e no DF, uma vez aprovados pelo Plenário do CNJ e após serem remetidos às autoridades competentes.

Com a posse do ministro Joaquim Barbosa, o Projeto foi restabelecido, mas com uma terceira metodologia de atuação. A partir de 2014, o CNJ passou a executar Mutirões Carcerários de forma regionalizada, restritos aos maiores presídios e complexos prisionais do país. Os objetivos do Projeto voltaram a ser a fiscalização das condições de encarceramento e a revisão da situação processual de presos provisórios, condenados e de internados em hospitais de custódia e tratamento psiquiátrico. No que diz respeito à revisão de processos de internação de adolescentes, realizada, até então, apenas da gestão do ministro Gilmar Mendes, ocorreu a implementação de Mutirão específico para o sistema socioeducativo.

Com o fim do mandato do ministro Joaquim Barbosa, uma vez mais, o Projeto foi suspenso. Ao assumir a presidência do CNJ, o ministro Ricardo Lewandowski rompeu com as administrações anteriores e não coordenou a execução de Mutirões Carcerários, sob a justificativa da impossibilidade de resgatar a memória institucional do DMF e das dificuldades operacionais de auferir os resultados alcançados pelas iniciativas criadas nas gestões anteriores. Em contrapartida, vale registrar que, durante a gestão do ministro Lewandowski, o CNJ instalou, em todo país, as audiências de custódia para verificar a legalidade das prisões em flagrante, diminuir os índices de prisão provisória e prevenir quaisquer atos de tortura ou de abusos cometidos pela autoridade policial.

Na gestão da ministra Cármen Lúcia, os Mutirões Carcerários foram novamente remodelados. Dessa vez, até mesmo o nome do Projeto foi alterado para “Choque de Justiça”. A metodologia de trabalho foi alterada para que as ações e a força de trabalho fossem implementadas pelo próprio tribunal, sem deslocamento de uma equipe do Conselho, sob o argumento de economia de recursos. Como novidade, o Projeto desenvolveu a revisão e aceleração do julgamento envolvendo réus presos no segundo grau de jurisdição. Com essa nova sistemática, foram reavaliados e julgados 146.992 processos de presos provisórios.³

Os Mutirões, mesmo com as duas interrupções de suas atividades e com as três alterações de sua metodologia, visitaram, nestes últimos 10 anos, todas as unidades da federação e revisaram mais de 400 mil processos. Em conjunto, foram concedidos mais de 80 mil benefícios como progressão de pena e liberdade provisória e mais de 45 mil presos⁴ foram libertos, tornando-se, talvez, a política pública judiciária do CNJ mais reconhecida, pela população e pela literatura especializada, como uma importante ferramenta de accountability judicial.

Apesar das (des)continuidades apontadas, os dados apurados pelos relatórios finais dos Mutirões Carcerários indicam contribuições institucionais e administrativas para a contenção e minimização de violações existentes no sistema carcerário e socioeducativo no país. Tal experiência permite identificar desafios e resgatar aprendizados quanto à atuação do CNJ.

Além disso, a experiência acumulada pelo Projeto possibilitou a criação de novas políticas públicas judiciárias, uma vez que realizou diagnóstico mais aprofundado a respeito sistema de execução penal brasileiro. Dentro das inovações criadas após a realização dos Mutirões, estão: o Programa Começar de Novo, para reinserção social de presos e egressos; as Audiências de Custódia, como mecanismo de contenção de prisões indevidas; e, por fim, o Banco Nacional de Monitoramento de Prisão (BNMP 2.0), que corresponde a cadastro da população prisional, realizado exclusivamente pelo Poder Judiciário.

Assim, apesar de todos os percalços ocasionados pela descontinuidade administrativa nestes 10 anos, os Mutirões possibilitaram ao CNJ tornar-se garantidor dos direitos fundamentais estabelecidos aos cidadãos encarcerados em nossa Constituição Federal. No entanto, o sistema de execução penal necessita de iniciativas ainda mais enérgicas dos três poderes para um dia cumprir sua função ressocializadora.

Nesse particular, às vésperas dos primeiros 30 anos do epíteto da “Carta Cidadã”, talvez, o fecho do discurso constituinte de Ulysses Guimarães nunca tenha sido tão desafiador para uma nova presidência do Conselho Nacional de Justiça. Nas últimas três décadas, a população carcerária no Brasil mais que sextuplicou. Ademais, a quantidade de informações mais qualificadas sobre as prisões, medidas de segurança e medidas socioeducativas apenas amplificam a responsabilidade de que novas soluções sejam engendradas.

Não basta a mera continuidade dos Mutirões. O seu escopo inovador inaugural não somente pode, como deve ser ainda mais ampliado e diversificado. Eis a oportunidade histórica e cívica que se lança ao novo Presidente do CNJ: “- Muda, Brasil”.

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1 Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 347/DF, medida cautelar, julgada em 09 de setembro de 2015.

2O idealizador do projeto foi o Juiz Federal Erivaldo Ribeiro, o qual foi Juiz Auxiliar da Presidência do CNJ no biênio 2008/2010.

3 Dados fornecidos no lançamento do Banco Nacional de Monitoramento de Prisão (BNMP) 2.0.

4 Números disponíveis em: http://www.cnj.jus.br/sistema-carcerario-e-execucao-penal/pj-mutirao-carcerario

Uma década de mutirões carcerários do CNJ

Desafios e aprendizados aos 30 anos da 'Carta Cidadã'