Pedro Fortes

O procurador-geral da República se tornou personagem central no Supremo, seja como autor de demandas ou como interveniente em questões de interesse público na corte. Por conta da magnitude de seu papel, a questão sobre o sucessor de Rodrigo Janot no cargo já foi inclusive colocada ao novo ministro da Justiça. O constitucionalista Alexandre de Moraes, contudo, patinou na resposta e sugeriu que o presidente da República teria ampla liberdade de escolha. A resposta está equivocada, apesar de o texto do artigo 128, § 1o, da Constituição Federal sugerir tal possibilidade. Qual a explicação?
A experiência de três décadas de democracia constitucional estabeleceu uma tradição diferente: o procurador-geral deve, a princípio, ser o mais votado. Isso vale para a República e vale para Estados também. No caso dos procuradores-gerais de Justiça estaduais, a própria Constituição prevê a realização do certame e o envio de uma lista tríplice para a nomeação pelo governador. Gradualmente, estabeleceu-se em diversos Estados uma convenção constitucional de que o governador deve nomear o mais votado para a chefia do Ministério Público Estadual.
Desde o advento da constituição de 1988, em muitos Estados são raros os casos em que o governador deixou de nomear o mais votado. Uma das explicações está, inclusive, na maneira como são conduzidos os processos democráticos internos dentro do próprio Ministério Público. No Rio de Janeiro, por exemplo, promotores e procuradores esperam que os próprios candidatos assumam publicamente que irão recusar a nomeação pelo governador, caso não sejam os vencedores da eleição interna. Durante a campanha, existe normalmente alta rejeição a quem deixa de assumir tal compromisso e, na prática, os candidatos manifestam seu respeito à vontade majoritária interna. Encerrada a eleição, a etiqueta política exige que os candidatos agradeçam a votação, mas reafirmem o compromisso de campanha de recusar o cargo, caso tenham sido apenas o segundo ou terceiro mais votados. Isto nem sempre é feito por todos os candidatos, o que gera críticas e discussões internas.
Por outro lado, caso um governador cogite a escolha do segundo mais votado na lista tríplice, seus conselheiros o alertarão de que o Ministério Público não teria a unidade conferida por uma chefia institucional legitimada pelo voto. O vaticínio poderia prosseguir com o receio de que cada promotor desconfie da escolha, dos motivos para a nomeação e leve esta desconfiança para o cotidiano de seu trabalho nas promotorias. Haveria um risco para o regular prosseguimento do governo devido a rigores investigativos, greves japonesas e a perda de um canal de comunicação institucional importante. Esta possibilidade é hipotética, mas a experiência de vários estados brasileiro revela a consolidação de uma tendência política bastante clara. No Rio de Janeiro, por exemplo, apenas Rosinha Garotinho deixou de nomear o mais votado em 2003, o que gerou uma forte reação entre os membros do Ministério Público Estadual.<a href="#_edn1" name="_ednref1">[i]</a>
O fato é que gradualmente foi constituída esta convenção constitucional e o Ministério Público Federal resolveu seguir o modelo adotado nos Estados. Apesar de não existir previsão no texto constitucional, a Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR) resolveu organizar o certame eleitoral para procurador-geral da República e enviar a lista tríplice para o presidente da República a cada dois anos. O candidato mais votado tem sido sempre nomeado o procurador-geral da República desde 2003. Em sua primeira semana de governo, Temer desautorizou seu ministro da Justiça e afirmou que irá manter a tradição de nomear o mais votado para o cargo na sucessão de Rodrigo Janot em 2017. O Ministério Público Federal poderia, inclusive, aproveitar a ocasião para institucionalizar sua eleição interna mediante ato de seu próprio Conselho Superior, consolidando politicamente esta convenção constitucional.
Convenções são importantes fontes em países com longa tradição constitucional. No Reino Unido, o princípio constitucional da soberania do Parlamento foi estabelecido mediante convenção e, assim também, se desenvolveu o entendimento de que o Monarca não pode vetar as leis aprovadas pelo parlamento. Nos Estados Unidos, a regra de que um presidente poderia ser reeleito apenas uma única vez surgiu como convenção e o próprio controle de constitucionalidade também foi estabelecido de forma convencional, eis que o texto constitucional não atribui claramente este poder jurisdicional à Suprema Corte. Estas regras não escritas emergem da interação entre atores políticos e podem ser desafiadas dentro do jogo político. Theodore Roosevelt se apresentou para ser candidato a um terceiro mandato presidencial em 1912 e acabou baleado por um cidadão que o considerava uma ameaça à democracia americana.<a href="#_edn2" name="_ednref2">[ii]</a> Algumas décadas depois Franklin Roosevelt desafiou a convenção e foi eleito pela quarta vez seguida em 1945. Em 1947, o congresso americano aprovou a emenda constitucional n. 22, que veda mais de uma reeleição presidencial.
No Brasil, por conta das inúmeras cartas constitucionais e das dezenas de emendas, nossos constitucionalistas parecem pouco atentos ao fenômeno das convenções constitucionais. Contudo, convenções não são um fenômeno exclusivo da common law. Temos outras convenções entre nós. Por exemplo, com o objetivo de evitar conflitos e disputas internas para a sucessão no STF e no TSE, existe uma regra convencional de rodízio entre os ministros baseada na antiguidade e decurso de tempo desde a última ocupação do posto. Por convenção, apenas um ministro se apresenta como candidato e é eleito. Não existe uma lei impedindo outro ministro de se candidatar, mas existe uma clara convenção. Isso não significa que haja necessariamente consenso e o atual presidente do Supremo chegou a receber um voto contrário em sua eleição.
Na eleição do procurador-geral, o chefe do poder executivo pode até nomear o segundo ou terceiro mais votados, mas estará quebrando uma regra convencional e se sujeitando às consequências políticas de sua decisão. No Rio de Janeiro, por exemplo, Rosinha Garotinho apresentou uma justificativa para sua decisão, o que nunca é necessário quando se nomeia o mais votado. O caso de quebra de uma convenção não é judicializado, mas um Ministério Público  dividido e acéfalo – tal qual o monstro mitológico Hobbesiano do Behemoth – pode criar risco político para o governo. Talvez isso explique porque Renan Calheiros não tenha sido bem sucedido em sua sugestão para Dilma de que Janot não fosse reconduzido ao cargo. Além disso, ao contrário do que podem supor os incautos, o chefe institucional não possui a chave das gavetas das promotorias e das procuradorias. Por outro lado, o certame interno deve ser realizado com lisura para não dar ao chefe do poder executivo o argumento de que deve atuar como espécie de moderador da democracia interna.
As convenções são constituídas através da experiência e das expectativas políticas dos atores institucionais envolvidos. Em regra, emergem como critérios decisórios para solucionar potenciais conflitos gerados pelos mecanismos de freios e contrapesos da separação de poderes. Tratam-se, portanto, de fenômenos fáticos do processo político, observados a partir de práticas reiteradas dentro de uma determinada tradição histórica. Exatamente por isso, a densidade normativa de uma convenção varia conforme o Estado e sua tradição institucional histórica. Por outro lado, existe também um fundamento normativo. Por exemplo, a proibição da segunda reeleição nos Estados Unidos e do poder de veto legislativo da Rainha da Inglaterra se justificam pelo princípio democrático, reduzindo respectivamente o risco de perpetuação presidencial e de autoritarismo do monarca hereditário.
No caso da nomeação do candidato mais votado para o cargo de procurador-geral, a convenção também se justifica pelo aprofundamento democrático. A novidade do caso do sucessor de Janot é que a democracia interna do Ministério Público se encontrou com a democracia da opinião pública e da sociedade. A nomeação do mais votado para o cargo de procurador-geral deixou de ser pauta exclusiva dos promotores e procuradores e repercutiu nas redes sociais e nas ruas. A quebra da convenção constitucional geraria desconfiança da população e possíveis protestos políticos. A escolha do mais votado fortaleceu não apenas a democracia interna do Ministério Público, mas também se tornou um valor protegido pela sociedade em defesa da democracia constitucional.
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<a href="#_ednref1" name="_edn1">[i]</a> Alzira Alves de Abreu, O Ministério público do estado do Rio de Janeiro: atuacão e relacão com a imprensa, em Angela Maria de Castro Gomes (coord.), Direitos e cidadania: justica, poder e mídia, Editora FGV, 2007, p. 100.
<a href="#_ednref2" name="_edn2">[ii]</a> Jon Elster, Norms, em Peter Hedström and Peter Bearman, Oxford Handbook of Analytical Sociology, Oxford University Press, 2009, p. 212.

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JOTA

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