Valéria Alpino Bigonha Salgado

Thiago Lopes Cardoso Campos

O modelo das organizações sociais (OS), concebido no contexto da reforma do aparelho do Estado da década de 1990, buscou responder a um problema central da administração pública brasileira: a dificuldade do Estado em prestar determinados serviços sociais com eficiência operacional, flexibilidade administrativa e capacidade de adaptação às demandas contemporâneas, sem abdicar de sua responsabilidade constitucional pela garantia dos direitos fundamentais.
A proposta institucional consistiu na construção de um espaço de cooperação estável entre Estado e sociedade civil organizada, no qual entidades privadas sem fins lucrativos, comprometidas estatutariamente com finalidades de interesse público, passassem a atuar em um “espaço público não estatal”, conceito introduzido pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995.
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O conceito de espaço público não estatal constitui o núcleo distintivo do modelo das organizações sociais. Seu objetivo é aproximar do Estado entidades da sociedade civil vocacionadas, estatutariamente, com determinadas políticas públicas, formando uma relação institucional estável, duradoura e cooperativa. A lógica do modelo consiste na ideia de uma parceria permanente — quase um “casamento institucional” — do que de uma relação episódica de colaboração público-privada ou de simples contratação de serviços.
Nesse arranjo, a entidade privada não atua como mera executora de projetos específicos. Ela assume compromisso permanente com a implementação de determinada política pública e, por isso, compartilha objetivos, estratégias e mecanismos de sua governança com o Poder Público. A organização social submete-se a formas permanentes de controle público, supervisão institucional e governança compartilhada incompatíveis com a lógica tradicional da autonomia privada absoluta.
Esse elemento diferencia profundamente o modelo das organizações sociais de outros instrumentos de parceria com o terceiro setor, como as OSCIP e as parcerias regidas pela <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13019.htm">Lei 13.019/2014</a>. Nessas modalidades, o vínculo possui caráter temporário e voltado à execução de projetos específicos. Não há compartilhamento estrutural da governança nem exigência do compromisso institucional duradouro com determinada política pública.
O modelo das OS opera sob racionalidade diversa. A entidade qualificada torna-se parceira permanente do Estado na execução continuada de atividades de interesse público. É exatamente essa natureza institucional diferenciada que justifica o regime intensificado de fomento público previsto na <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9637.htm">Lei 9.637/1998</a>, que inclui transferência de recursos, permissão de uso de bens públicos e cessão especial de servidores.
O contrato de gestão, nesse contexto, possui natureza totalmente diversa à de um contrato administrativo. Trata-se de instrumento cooperativo voltado ao estabelecimento de metas institucionais, mecanismos de avaliação e parâmetros de governança relacionados à implementação contínua de políticas públicas.
Por isso, o princípio da impessoalidade incide predominantemente sobre a escolha da entidade parceira — e não sobre a seleção da proposta economicamente mais vantajosa, como ocorre nas licitações. O Estado busca identificar entidades com trajetória institucional, compromisso comunitário, aderência às políticas públicas e vocação permanente para atuar naquele espaço público não estatal.
Entretanto, grande parte dos modelos estaduais e municipais atualmente existentes afasta-se significativamente dessa concepção original. Em muitos casos, a qualificação transforma-se em mera pré-habilitação formal de entidades privadas, enquanto o foco da seleção desloca-se para propostas técnicas e operacionais, com foco prioritário na economicidade, aproximando-se da lógica concorrencial típica dos contratos administrativos.
Ao mesmo tempo, desaparecem elementos centrais do modelo federal, como a governança compartilhada, o controle estratégico permanente e o vínculo institucional duradouro. Em consequência, diversos modelos de organizações adotados por entes subnacionais assumem feição material muito mais próxima de contratação de serviços do que de verdadeiras parcerias institucionais, com cogestão pública.
Essa transformação produz distorções importantes. O modelo deixa de funcionar como mecanismo sofisticado de cooperação permanente entre Estado e sociedade civil e aproxima-se progressivamente de formas indiretas de terceirização da gestão pública.
Por isso, é fundamental distinguir conceitualmente os diferentes institutos jurídicos. O modelo federal das organizações sociais possui coerência própria, fundada na ideia de espaço público não estatal, parceria institucional estável, compartilhamento de governança e cooperação permanente entre Estado e sociedade civil organizada. Já os modelos voltados à seleção de projetos ou prestação episódica de serviços operam sob lógica diversa.
Grande parte das experiências estaduais e municipais constitui, na realidade, outro modelo de parceria pública, juridicamente distinto daquele concebido pela Lei 9.637/1998 e muito mais próximo das parcerias com OSCIP ou das regidas pela Lei 13.019/2014. Reconhecer essa distinção é essencial para evitar distorções conceituais e permitir o  aperfeiçoamento adequado dos mecanismos de controle e governança.
Isso se torna ainda mais relevante na saúde pública. Os níveis de fomento estatal ampliado autorizado às organizações sociais — envolvendo não apenas recursos financeiros, mas a cessão de imóveis, equipamentos e pessoal público — exige mecanismos robustos de transparência, fiscalização e accountability, frequentemente ausentes em legislações próprias de estados e municípios.
Em muitas experiências subnacionais, os controles mostram-se insuficientes: ausência de participação efetiva do Poder Público e da sociedade civil na governança; baixa transparência sobre custos e subcontratações; e concentração dos controles em metas quantitativas de produção.
A expansão desses modelos também exige reflexão sobre os limites constitucionais da participação privada no Sistema Único de Saúde. A Constituição admite a participação complementar da iniciativa privada no SUS, mas organiza o sistema de saúde como estrutura pública estatal, submetida à direção única do Poder Público.
A substituição progressiva da rede pública estatal por estruturas predominantemente executadas por organizações sociais pode enfraquecer a capacidade estatal de prestação direta dos serviços, coordenação das redes assistenciais, planejamento sanitário e regulação pública do sistema.
Essa preocupação torna-se especialmente sensível na Atenção Primária à Saúde, responsável pela coordenação das redes de atenção, organização territorial do cuidado e integração das políticas públicas sanitárias.
O desafio contemporâneo, portanto, não consiste em eliminar a participação privada nas políticas públicas, mas em preservar a coerência conceitual dos institutos jurídicos existentes e impedir que mecanismos concebidos para cooperação institucional permanente sejam convertidos em simples instrumentos de contratação indireta de serviços públicos.
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Nesse contexto, parece profundamente inadequado flexibilizar ou descaracterizar o modelo federal das organizações sociais para adaptá-lo às experiências estaduais e municipais que, atualmente, vêm se consolidando na saúde. O melhor talvez seja reconhecer juridicamente a existência desse outro instituto de parceria pública, ajustando-o às especificidades contemporâneas da prestação complementar de serviços de atenção à saúde.
Isso permitiria preservar a integridade conceitual e técnica do modelo federal das organizações sociais e, ao mesmo tempo, construir disciplina jurídica própria para as atuais OS da saúde, com mecanismos mais robustos de controle, governança e proteção do interesse público, necessários para assegurar o interesse público.

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JOTA

É inadequado flexibilizar ou descaracterizar modelo federal das OS para adaptá-lo às experiências estaduais e municipais

Uma análise da origem e racionalidade do modelo de organizações sociais

É inadequado flexibilizar ou descaracterizar modelo federal das OS para adaptá-lo às experiências estaduais e municipais