Renata Nagamine

Há algum tempo a ‘crise na Venezuela’ tem nos convocado moralmente, com a repressão do regime de Nicolás Maduro a opositores e jornalistas, a fome e a falta de medicamentos, refugiados em massa cruzando as fronteiras do país com o Brasil e a Colômbia, entre outros. Já o impasse a que se chegou ao fim de fevereiro, com o governo controlando o território e as forças armadas, enquanto o líder oposicionista Juán Guaidó é reconhecido como presidente legítimo da Venezuela por cerca de 50 Estados (a maioria do continente americano e da Europa), coloca outras questões em debate, algumas das quais tocantes ao direito internacional. O reconhecimento de uma espécie de governo de resistência e a formação de um consenso internacional em torno do caráter autocrático do regime de Maduro abrem caminhos que há um mês eram bloqueados, como a ação armada com o apoio de potências estrangeiras.
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Maduro tem usado a força letal de modo desproporcional contra manifestantes desarmados e cidadãos comuns na Venezuela. Essas práticas configuram violações de direitos humanos e foram condenadas recentemente por Michelle Bachelet<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, atual Alta Comissária da ONU para Direitos Humanos. Considerando essas violações, tenta-se enquadrar uma potencial ação armada internacional contra Maduro, que recairá sobre o território venezuelano, como uma ‘intervenção humanitária’ na disputa retórica tendo por alvo a opinião pública. Guaidó colocou essa opção sobre a mesa tão logo as manifestações mirando constranger militares a desertar se mostraram frustradas. Em linha com uma honrosa uma tradição latino-americana, na qual o Brasil tem parte importante, a chancelaria do Chile apressou-se, no entanto, em descartá-la, e sabemos que militares brasileiros também não estão dispostos a patrociná-la. O Grupo de Lima<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> a refutou em reunião um dia após a manifestação de Guaidó. Porém, como a ala civil dos governos Trump e Bolsonaro é entusiasta de uma saída militar para a crise venezuelana, é importante ter claras algumas ideias acerca da sua legalidade.
Os parâmetros que devem orientar nossa análise em relação ao uso de aparatos militares estão inscritos no direito internacional. O direito constitucional é importante para analisarmos, como brasileiros, a legalidade das ações do nosso Executivo, mas para que controvérsias jurídicas em matéria tão sensível aos Estados não sejam um fator de instabilidade internacional, é um ganho que seja o direito internacional o ordenamento que distribua competências entre Estados e organizações internacionais e que também as regule.
Por distribuir e regular competências para empregar a força nas relações internacionais entende-se definir (i) quem pode recorrer a ela, (ii) quando usá-la e (iii) como meios e métodos de combate podem ser empregados. Essas normas estão reunidas em um conjunto de diplomas legais, entre os quais se destacam a Carta da ONU, a Carta da Organização dos Estados Americanos, as quatro Convenções de Genebra de 1949 e seus Protocolos Adicionais de 1977. Desses é a Carta da ONU que nos interessa diretamente aqui.
É na Carta da ONU, em seus artigos 1(1), 2(1) e (4), 39 e 51, que encontramos as hipóteses em que a força pode ser usada nas relações internacionais de acordo com o direito internacional. Elas são: (i) a legítima defesa, individual ou coletiva, em resposta a um ataque armado (art. 51) e (ii) o uso da força mediante uma autorização do Conselho de Segurança, no caso de ele entender que determinada situação configura uma ameaça à paz, ruptura da paz ou um ato de agressão (art. 39). Nessa gramática o Conselho de Segurança tem maior liberdade de ação que os Estados, pois, enquanto estes só podem usar a força diante de um ataque armado, aquele pode interpretar certas situações, inclusive envolvendo violações de direitos humanos por um Estado contra a sua própria população, como sendo uma ameaça à paz. O Conselho de Segurança usou recentemente a liberdade que a Carta lhe concede na crise da Líbia, em 2011 (S/RES/1970 (2011)), ecoando a ideia de responsabilidade de proteger para autorizar o uso da força pela OTAN.
Por que o Conselho de Segurança não determina, então, que o regime de Maduro, ao violar direitos humanos com o uso de forças militares e paramilitares contra venezuelanos, representa uma ameaça à paz e autoriza o uso da força armada contra ele? Descarto os aspectos de política internacional em sentido estrito aqui para dirigir a atenção a um elemento mais discreto, mas importante, para analisar com cautela o recurso à força das armas contra Maduro.
As duas hipóteses com base nas quais a força poderia ser usada contra o regime de Maduro e, em consequência, contra o território da Venezuela sem violar o direito internacional estão ancoradas em no mínimo dois pressupostos. O primeiro é que a liberdade dos Estados de recorrer à força é uma liberdade regulada. Ela pressupõe conciliar a necessidade do Estado de dispor de meios para a autotutela em uma ordem em que não há nem de fato nem de direito um terceiro super partes com elementos de sociabilidade, tais como a decisão inscrita na Carta da ONU de atribuir uma igualdade formal a todos os Estados, ainda que eles tenham recursos de poder muito distintos uns dos outros. Como pela própria Carta da ONU a igualdade soberana é um princípio fundante da ordem internacional, um dos seus efeitos é proteger as pequenas potências das grandes. Os sentidos da regulação dessa liberdade – e esse é o segundo pressuposto – são desencorajar o uso da força pelos Estados, instituindo um mecanismo de segurança coletiva, e, como disse antes, conciliá-lo com o princípio da igualdade formal nas relações internacionais.
Uma objeção a esse entendimento é que o sentido da soberania é a proteção dos cidadãos. O regime de Maduro se volta contra os venezuelanos, mobilizando as forças militares e paramilitares contra manifestantes desarmados e cidadãos comuns. Se os mortos e feridos pelo regime até agora não bastam, quantos mais serão necessários para que o limiar da insegurança seja atingido e a situação passe a ameaçar a paz no entendimento do Conselho de Segurança?
Não é uma questão de números apenas. O direito internacional, por um lado, tem compromisso com a democracia – um compromisso que, por sinal, é manifesto no continente americano –, mas por outro ele se assenta na disposição de não tomar parte na política doméstica dos Estados, nem interpretar o seu direito interno. Esse seu aspecto acaba sendo fundamental na crise venezuelana porque são disposições de direito interno que possibilitam a Guaidó ser reconhecido como presidente e, nessa condição, cogitar acionar a Assembleia Nacional para que ela solicite apoio de forças armadas estrangeiras. Para o direito internacional, esse é um terreno muito arenoso e que desencoraja agir em matéria tão sensível para os Estados e com potencial para desacreditá-lo. Uma ideia embutida na construção do direito internacional dos direitos humanos é que ele atue sinalizando e interrompendo processos de autocratização. E, tanto na prática judicial quanto na política, violações de direitos humanos de fato têm representado uma abertura pela qual o direito internacional pode adquirir um peso maior na política doméstica, inclusive acenando com a possibilidade de responsabilização criminal individual, sem que ela configure uma ingerência em assuntos internos.
Em contrapartida, a menos que nem Maduro, nem seus apoiadores reajam a uma ação armada estrangeira, uma autorização do Conselho de Segurança não significará menos, mas, sim, mais mortos e feridos. Ela não é, portanto, uma medida necessariamente adequada à proteção de direitos humanos. Nesse caso não só teremos no mínimo dois lados mobilizando suas forças armadas, mas, nunca é demais lembrar, militares estarão autorizados a ferir e matar pelo próprio direito internacional. Há limites legais a seus atos, mas esses não são mais os limites dos direitos humanos, e sim os das leis de guerra, ou direito internacional humanitário, que são mais elásticos e tendem a ser mais condescendentes com o poder estatal. Em um cenário ainda pior, porém não improvável, arriscamos assistir uma superposição de conflitos armados em território venezuelano, que pode se tornar palco, ao mesmo tempo, de conflitos inter- e intra-estatais, como aconteceu nos Bálcãs, nos anos 1990, mas, à diferença deles, não no bojo da fragmentação de um estado multiétnico, e sim em meio a disputas entre diferentes grupos armado por controle territorial. O futuro da Venezuela poderia ser, nessa hipótese, mais semelhante ao da Líbia que ao dos países que formaram a antiga Iugoslávia.
Nada disso implica ficar inerte. Meios político-diplomáticos podem ser usados para limitar o espaço de ação do regime e incentivar deserções, criando condições para que os venezuelanos se libertem de um governo opressor. O desafio nesses casos é, pensando com Hannah Arendt<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, articular libertação e liberdade – e a violência só se presta à primeira, nunca à segunda. Também, se as violações de direitos humanos se ampliarem a ponto de tornarem a situação na Venezuela um elemento de instabilidade no continente, a percepção da comunidade internacional pode mudar e o Conselho de Segurança pode entender que há uma ameaça de ruptura da paz.
O que este artigo propõe pode ser considerada uma postura legalista em relação ao direito internacional. Mas o legalismo, aqui, não é uma defesa do direito pelo direito, e sim decorrente do entendimento de que as normas internacionais relacionadas com o uso da força são um elemento importante para a manutenção do equilíbrio – um equilíbrio dinâmico – em um mundo de Estados, que tem na ambivalência da soberania um dado de realidade. Por um lado, a cidadania protege; por outro, o Estado, que concentra os implementos de violência, pode se voltar contra os seus. Nessa dinâmica, o direito internacional é um parâmetro a partir do qual julgamos as ações estatais e outros atores – Estados, organizações internacionais e ONGs – podem condená-las, criando constrangimentos e oportunidade para saídas não militares em situações de crise. O direito internacional pode legitimar saídas militares para uma crise, e na história ele as legitimou, com alguns acertos e muitos erros. Por isso me filio aos que entendem ser melhor que só o faça no limite, isto é, quando os benefícios de conceder a outros atores a liberdade de usar a força suplantarem os riscos e a destruição que qualquer guerra, por mais nobre que seja o motivo a justificá-la, irremediavelmente representa.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> UNITED NATIONS. Office of the High Commissioner. Bachelet Condemns Violence at Venezuelan Borders. Disponível em <a href="https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=24205&amp;LangID=E">https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=24205&amp;LangID=E</a> (último acesso em 4 de março de 2019).
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Declaración del Grupo de Lima en apoyo al proceso de transición democrática y la reconstrucción de Venezuela. Disponível em <a href="https://minrel.gob.cl/declaracion-del-grupo-de-lima-en-apoyo-al-proceso-de-transicion/minrel/2019-02-25/181656.html">https://minrel.gob.cl/declaracion-del-grupo-de-lima-en-apoyo-al-proceso-de-transicion/minrel/2019-02-25/181656.html</a> (último acesso em 4 de março de 2019).
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> ARENDT, Hannah. Sobre a revolução. Tradução de Denise Bottmann. São Paulo: Companhia das Letras, 2011.

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JOTA

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