As relações econômicas têm se transformado de modo cada vez mais veloz, e a invasão das tecnologias disruptivas é apenas um dos sintomas desse fenômeno. Isso impõe à administração pública, em sua função de ordenação das atividades econômicas privadas, o desafio de editar normas que se mantenham aptas a endereçar os problemas de uma realidade cambiante.

Nessa missão, o grande inimigo da administração tem sido o tempo.

É que as normas, diferentemente das pessoas, tendem a envelhecer de modo estático. E se não forem atualizadas, ou mesmo se forem esquecidas, podem se tornar inadequadas, engessando segmentos econômicos inteiros. Eventualmente, o acúmulo de normas envelhecidas pode até mesmo gerar contradições entre diferentes comandos, causando insegurança jurídica.

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Isso torna necessário um esforço permanente de revisão da adequação e atualidade das normas de conteúdo econômico editadas pela administração. É possível observarmos algumas iniciativas nesse sentido.

Em 2017, o governo federal editou o decreto 9.203, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. O diploma fixa como uma das diretrizes da governança pública “editar e revisar atos normativos, pautando-se pelas boas práticas regulatórias e pela legitimidade, estabilidade e coerência do ordenamento jurídico” (art. 4º, IX).

Após a edição do decreto, a Casa Civil da Presidência da República, em parceria com outros ministérios e agências reguladoras federais, elaborou o manual “Diretrizes Gerais e Guia Orientativo para Elaboração de Análise de Impacto Regulatório – AIR”.1

O documento apresenta metodologia para a realização de AIR, prevendo como uma de suas etapas a avaliação de resultado regulatório (ARR). Nessa fase, busca-se justamente verificar o que ocorre após a produção de uma norma pela administração, uma vez que “há sempre a possibilidade da ocorrência de fatores imprevisíveis ou de alterações de contexto, de mudanças tecnológicas ou de adaptações incontornáveis no comportamento dos agentes após a implementação de uma ação”.2

Além disso, para evitar que uma norma inicialmente efetiva fique ultrapassada, o manual recomenda a gestão do estoque regulatório, que consiste na “prática de exame periódico dos atos normativos publicados pela agência, órgão ou entidade, visando averiguar a pertinência de sua manutenção ou a necessidade de sua alteração, atualização ou revogação”.3

Desde então, experiências de revisão do acervo normativo ganharam espaço nas agências reguladoras federais. Um caso pode ilustrar a tendência.4

A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) tem feito esforços para implementar processo de gestão de suas normas, o qual compreende o acompanhamento dos resultados obtidos pelos atos normativos e a identificação de necessidades de melhorias a partir de indicadores de qualidade. Com base nisso, a agência estabeleceu como diretriz estratégica para a elaboração de sua Agenda Regulatória 2017-2020 a “avaliação e revisão do estoque regulatório da Anvisa, com vistas à identificação de atos normativos passíveis de revogação e atualização”.5

As iniciativas aqui narradas são relevantes, e demonstram postura ativa da administração no combate ao envelhecimento normativo. No entanto, os casos estão restritos ao âmbito federal. Além disso, a revisão normativa ainda não representa um comando jurídico vinculante, uma vez que o decreto da política de governança da administração pública federal traz apenas diretrizes, e o manual sobre AIR da Casa Civil tem caráter meramente orientativo.

É preciso expandir a cultura da revisão periódica do acervo normativo para toda a administração, vinculando todos os órgãos e entes com competência para ordenar a economia, independente do seu âmbito de atuação.

Mas como fazê-lo?

A demanda encontra resposta no recém divulgado projeto de Lei Nacional da Liberdade Econômica, elaborado no âmbito do Grupo Público da FGV Direito SP e da Sociedade Brasileira de Direito Público – sbdp.6 O teor do projeto propõe reforma em favor da liberdade econômica e das finalidades públicas da regulação, sendo um de seus objetivos justamente “fazer com que a cultura da avaliação periódica tome a administração pública ordenadora”.

O projeto de lei endereça o problema do envelhecimento normativo sobretudo em seu capítulo III, que trata “Do Regime de Governança da Ordenação Pública”. O texto prevê deveres para os “órgãos, entidades e autoridades administrativas, inclusive as autônomas ou independentes, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios com competência de ordenação sobre atividades econômicas privadas, bem como os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas” (art. 7º).

Dentre tais deveres, estão os de “fazer a revisão constante das normas de ordenação pública para reduzir sua quantidade e os custos para os agentes econômicos e para a sociedade, sem prejuízo às finalidades públicas” (art. 9º, V), e de “fazer avaliações periódicas da eficácia e do impacto de todas as medidas de ordenação pública, no mínimo a cada cinco anos, e, quando for o caso, sua revisão” (art. 9º, VI).

Em alguma medida, o diploma expande experiências pontuais bem-sucedidas, como a revisão do estoque regulatório nas agências reguladoras federais, para toda a administração pública brasileira. Preenche, assim, vácuo normativo hoje existente, transformando em dever a tendência que já se delineia na administração de revisão periódica das normas disciplinadoras da economia.

O projeto vem em boa hora, e pode ajudar na retomada do crescimento econômico brasileiro – que tem como um de seus óbices um sistema normativo frequentemente anacrônico. A Lei Nacional da Liberdade Econômica parece representar eficiente remédio para o envelhecimento normativo.

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Conrado Tristão – Mestrando em Direito pela FGV Direito SP. Bacharel em Direito pela USP. Pesquisador do Grupo Público da FGV Direito SP + sbdp
Ricardo Alberto Kanayama – Mestre em Direito e Desenvolvimento pela FGV Direito SP. Bacharel em Direito pela UFPR. Pesquisador do Observatório do TCU da FGV Direito SP + sbdp.