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Aline Della Vittoria

A crise gerada pela pandemia lança um imenso desafio às Administrações Públicas de todo o mundo. Como garantir a sustentabilidade fiscal doméstica diante do aumento do déficit primário, gerando um custo de centenas de bilhões de dólares aos cofres públicos?
No caso do Brasil, o pagamento do auxílio-emergencial, criado pela Lei nº 13.982/20, foi a resposta dada pelo Governo para proteger a parcela mais vulnerável da população. Outras medidas adotadas para evitar o desemprego e a falência de pequenas e microempresas, como a abertura de linha de crédito para assegurar o pagamento de salários e a renúncia de receitas pela União, também ajudaram a aumentar o rombo nos cofres públicos, gerando incertezas e a necessidade de se angariar recursos para custeio e manutenção do Estado.
<a href="http://conteudo.jota.info/jota-pro-tributos"><img class="aligncenter wp-image-259015 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/07/cta-jota-pro-tributos.jpeg" alt="" width="1080" height="1080" /></a>
O impacto das medidas emergenciais de combate à crise gera projeções não muito animadoras do ponto de orçamentário, sendo estimado que o déficit alcance a cifra histórica de R$ 861 bilhões<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> e que a Dívida Bruta supere os 100% do PIB nos próximos anos.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
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<li>+JOTA: <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/reforma-tributaria">Tudo sobre Reforma Tributária</a></li>
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Diante de tal cenário, muito se tem falado a respeito da necessidade de se dar andamento às reformas tributária e administrativa, com o principal propósito de se aumentar receitas e cortar despesas obrigatórias com o funcionalismo público, além de ser constantemente ressaltada a necessidade de se respeitar o teto de gastos instituído pela Emenda Constitucional nº 95/2016.
É evidente que o tema relativo ao endividamento público e à necessidade de se estabelecer o equilíbrio fiscal deve passar pela discussão concernente ao contingenciamento de gastos e de alternativas que viabilizem o aumento da arrecadação de receitas. No entanto, tais preocupações não deveriam estar dissociadas de um aspecto crucial que tem sido negligenciado por muitos: o concernente à instituição de um modelo de tributação não apenas mais simples e eficiente, mas, sobretudo, justo e transparente.
Quanto ao aspecto da justiça fiscal, de se sublinhar que o momento atual – em que se discutem reformas tributárias com vista a angariar mais receitas para fazer frente à crise – é o mais propício para se debater a necessidade de se estabelecer regras que promovam não apenas a eficiência arrecadatória mas que também, em um país tão desigual como o Brasil, tornem o sistema tributário brasileiro menos regressivo.
É sabido que o modelo atual gera uma sobrecarga de exação sobre as classes menos favorecidas por meio da tributação sobre o consumo e sobre a classe média por meio da retenção de imposto na fonte sobre o rendimento do trabalho assalariado, enquanto as camadas mais privilegiadas vêm, há muito tempo, sendo beneficiadas com incentivos e isenções que, em grande parte, visam a evitar a fuga de capitais para paraísos fiscais, onde há garantia de confidencialidade das contas e tributação baixa ou nula.
Nessa linha, ao se cogitar da utilização do tributo enquanto instrumento de redução de desigualdades, pode-se visualizar uma absoluta ausência de paridade de armas entre os indivíduos mais vulneráveis – que deixam grande parte de seus ganhos para o pagamento de tributos sobre alimentos e itens de primeira necessidade – e os 1% mais ricos.
<blockquote class="jota-article__eye">Isso porque, do ponto de vista da eficiência arrecadatória, estes últimos têm um potencial muito maior para influenciar as decisões do legislador no tocante ao texto de uma reforma tributária.</blockquote>
Dito de outro modo, o legislador bem sabe que, de todas as bases tributáveis, o capital é o que tem maior mobilidade, enquanto o consumo e o rendimento advindo do trabalho, por serem menos móveis, são mais facilmente tributáveis.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
Talvez isso explique, ao menos em parte, o fato de o legislador brasileiro ter sido tão reticente, ao longo das décadas, em instituir o IR sobre os lucros e dividendos e o IGF, assim como de fazer “vista grossa” a fenômenos como o da pejotização, em que pessoas físicas que auferem salários gordos pagam proporcionalmente, como pessoas jurídicas, muito menos impostos do que suportam um assalariado (alíquota de 16%, versus a alíquota de 22,5% a 27,5% paga pelo último).
Também se deve sublinhar que a Concorrência Fiscal Prejudicial, que coloca os estados em uma race to the bottom, faz com que incentivos fiscais sejam concedidos a setores dotados de grande capacidade contributiva, com a única finalidade de atrair investimentos e de evitar a erosão da sua base tributável doméstica, sem que sejam considerados aspectos ligados à justiça fiscal.
É inexorável o fato de que a elite econômica exerce influência sobre a produção legislativa em matéria tributária no país, destacando-se como fator preponderante na escolha do legislador o pragmatismo de tributar bases menos móveis, aliado à eficiência arrecadatória.
Dada a mobilidade da renda decorrente do capital, ainda que sejam debatidas reformas tributárias que contemplem uma tributação mais onerosa sobre a renda e o patrimônio dos mais ricos, a proposta vencedora não será efetiva do ponto de vista arrecadatório caso não sejam adotadas, concomitantemente, medidas que sejam voltadas à maior transparência fiscal.
Estas devem ser aptas a desestimular a prática de planejamentos tributários abusivos e, com isso, evitar a erosão das bases tributáveis, podendo-se citar como exemplo a necessidade de se elaborar regras mais claras no que diz respeito à zona cinzenta existente entre a elisão e a evasão fiscais, obstruindo-se brechas legais que ainda possibilitam a prática de planejamentos tributários inconsistentes.
Além da produção legislativa doméstica, que deve ser dotada da maior clareza possível – a fim de evitar interpretações equívocas e, por conseguinte, questionamentos por parte de contribuintes – há que se atentar para a necessidade da assunção de compromissos internacionais de cunho multilateral que possibilitem o rastreamento e a apreensão do patrimônio e do capital situado em contas bancárias no exterior.
Interessante notar que uma das preocupações expostas na exposição de motivos que acompanhou o projeto que trouxe a primeira etapa da reforma tributária apresentada pelo Governo é, justamente, a adequação às recomendações propostas pela OCDE para melhoria do sistema tributário brasileiro.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>
Nessa mesma linha, é importante salientar que uma das metas dos 15 planos de ações BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), da OCDE, é o de promover a coordenação e harmonização por meio do consenso e de acordos multilaterais, visando à transparência fiscal internacional e ao combate às práticas de planejamento tributário abusivo.
Assim, mais do que trazer dispositivos que foquem na simplificação e na eficiência arrecadatória, uma boa reforma tributária deve trazer em si regras que contemplem a função distributiva do tributo, não onerando ainda mais aqueles que já têm sobre si uma carga de exação elevada proporcionalmente aos seus ganhos.
Além disso, deve favorecer a transparência fiscal, promovendo a estruturação de órgãos de arrecadação e cobrança com vista a possibilitar uma troca cada vez mais intensa de informações de cunho fiscal com jurisdições sediadas no exterior, eliminando, ainda, os obstáculos que ainda impedem a cobrança extraterritorial de tributos.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>
Em última análise, uma reforma tributária justa e eficiente do ponto de vista arrecadatório não deve se limitar a instituir dispositivos voltados à simplificação e à racionalização, mas antes deve contemplar regras que evitem a transferência artificial de lucros e o planejamento tributário abusivo, além de assegurar a aplicação de tratados multilaterais voltados à efetiva tributação de indivíduos super-ricos e de grandes corporações, combatendo a prática de sonegadores fiscais contumazes.
De outro modo, quem acabará por arcar com o ônus do endividamento público serão, mais uma vez, os consumidores de bens e serviços – por meio da oneração de atividades produtivas, a exemplo de uma possível tributação sobre as transações realizadas por meios eletrônicos – tornando o sistema ainda mais regressivo e recrudescendo uma desigualdade que já é abissal.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Disponível em: &lt;<a href="https://www.cnnbrasil.com.br/business/2020/07/02/governo-eleva-estimativa-de-rombo-fiscal-para-r-828-6-bilhoes-em-2020">https://www.cnnbrasil.com.br/business/2020/07/02/governo-eleva-estimativa-de-rombo-fiscal-para-r-828-6-bilhoes-em-2020</a>&gt;. Acesso em 29 de setembro de 2020.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Disponível em: &lt;<a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/05/25/divida-publica-deve-passar-de-100-do-pib-nos-proximos-anos-alerta-ifi-1">https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/05/25/divida-publica-deve-passar-de-100-do-pib-nos-proximos-anos-alerta-ifi-1</a>&gt;. Acesso em 28 de setembro de 2020.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Conforme já tivemos oportunidade de discorrer: “aqueles que conseguem se esquivar, efetivamente, do pagamento de tributos, são os indivíduos mais ricos e, portanto, os que menos necessitam das prestações positivas estatais. Os resultados são desastrosos e repetem sempre os mesmos padrões: perda da arrecadação estatal, aumento do endividamento público, oneração da carga tributária sobre a classe média e baixa e aumento da desigualdade, com riscos ao próprio Estado Democrático de Direito. Nesse contexto, busca-se evidenciar o conjunto de fatores que potencializa a perda da arrecadação fiscal dos países no Estado da Sociedade de Risco: a fuga de tributos por aqueles que poderiam arcar com um peso maior da carga tributária; a limitação da soberania fiscal dos países gerada pela livre circulação de capitais; a remessa de capitais para jurisdições em que a tributação é nula ou baixa, com garantia da confidencialidade das contas, além do incremento de novas tecnologias como o uso de criptoativos em contraposição ao sistema financeiro atual”. Cf. VITTORIA, Aline Della. Cooperação Administrativa para a Cobrança Extraterritorial de Tributos: uma demanda do Estado Fiscal. Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2020. p. 272-273.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Disponível em: &lt;https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1914971&amp;filename=Tramitacao-PL+3887/2020&gt;. Acesso em: 24 de setembro de 2020.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> O tema é explorado com profundidade em nossa obra “Cooperação Administrativa para a Cobrança Extraterritorial de Tributos: uma Demanda do Estado Fiscal”. De forma resumida, tal problemática pode ser resolvida mediante a retirada das reservas pelo Estado brasileiro e a estruturação dos órgãos de cobrança e fiscalização nacionais que viabilizem pedidos oriundos do exterior.

Cédulas de dinheiro. Foto: Marcos Santos/USP Imagens

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JOTA

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