Reinaldo Alencar Domingues

Rogério Ribeiro

Thaisse Craveiro

Imagine uma política pública que, sob a perspectiva de sua execução, pareça exemplar. As atividades previstas foram realizadas, o orçamento foi aplicado, as contratações observaram a legislação e as contas foram prestadas no prazo. Ainda assim, o problema público que justificou sua criação permanece praticamente inalterado. A constatação da regularidade seria suficiente?
A situação revela uma distinção essencial. O controle externo está tradicionalmente preparado para verificar se as regras foram cumpridas, os procedimentos foram observados e os recursos foram aplicados de forma regular — aspectos fundamentais para salvaguardar a legalidade e a probidade na gestão da coisa pública.
Ocorre que essas questões não bastam para avaliar políticas públicas complexas. É necessário também compreender por que as ações executadas não produziram a transformação esperada e quais fatores institucionais, territoriais ou sociais condicionaram seus resultados. Por isso, ganha relevância a incorporação, pelos Tribunais de Contas, de práticas de avaliação que, de forma complementar à fiscalização de conformidade, ampliem a compreensão sobre o funcionamento e os resultados das políticas públicas.
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As políticas públicas frequentemente operam em contextos complexos. O físico Philip Anderson mudou o olhar da ciência sobre sistemas complexos: “mais é diferente”. O conjunto não se comporta como uma simples soma de seus componentes. A cada variável adicionada, emerge um conjunto inteiramente novo de propriedades e dinâmicas. Políticas de saúde, educação e proteção social dependem de vários órgãos, níveis de governo e capacidades territoriais desiguais, que interagem entre si para produzir resultados.
Examinar cada peça isoladamente e considerá-la adequada não garante que o conjunto funcione. A falha pode estar menos em um órgão específico do que na relação entre eles, nos vazios de responsabilidade, em metas incompatíveis ou em informações que não circulam. É nesse ponto que, sem considerar as variáveis de contexto e suas implicações, o controle pode produzir incentivos pouco alinhados aos resultados esperados.
Dessa forma, quando a abordagem da fiscalização não corresponde à natureza do problema, aumentam-se as exigências e os custos, sem que isso melhore as entregas para a população. Multiplicam-se relatórios e camadas de validação, de modo que o tempo e a capacidade das equipes são direcionados à demonstração de aderência formal, enquanto os mecanismos que realmente explicam os resultados continuam pouco examinados.
O risco é que a política priorize a produção de evidências para atender ao controle, sem enfrentar melhor o problema público. Gestores passam a organizar rotinas em função do que pode ser comprovado e apresentado ao controle. O mensurável ganha espaço, mesmo quando não é o mais importante. Indicadores deixam de apoiar a compreensão e passam a orientar o comportamento da própria política.
Políticas públicas não são objetos exclusivamente técnicos. Elas envolvem escolhas sobre o que merece atenção, quais grupos devem ser priorizados e quais resultados serão reconhecidos como sucesso. Essas escolhas também se manifestam na definição dos indicadores. Antes de qualquer número, alguém decidiu o que medir, como medir e com base em quais critérios interpretar os resultados. Escolher o que será mensurado significa, portanto, definir também o que ganhará visibilidade — e o que poderá permanecer de fora do campo de observação.
Nenhuma régua é neutra naquilo que mede. Uma política pública de segurança pode reduzir crimes, mas, ao mesmo tempo, comprometer direitos e a confiança das comunidades no Estado. Uma política educacional pode elevar notas médias, mas ampliar desigualdades. Qual resultado deve pesar mais? A técnica pode revelar consequências e explicitar tensões, mas não pode resolver sozinha conflitos entre valores públicos.
O custo disso não é apenas burocrático, mas também decisório. As equipes passam a dispor de menos espaço para testar soluções e corrigir rotas. O excesso de documentos oculta o essencial, e recomendações desconectadas do contexto consomem energia sem produzir mudanças.
Dolo, fraude, desvio e negligência exigem apuração e resposta, mas não devem constituir o ponto de partida — ou de chegada — universal. É necessário incorporar outras perspectivas. Quando a falta de resultados decorre de falhas distribuídas pelo sistema, primeiro é preciso diagnosticar adequadamente o cenário.
Há, contudo, um limite democrático. A independência institucional e a qualidade técnica de seu corpo de auditores de controle externo conferem aos Tribunais de Contas autoridade para fiscalizar e informar, mas não para encerrar escolhas públicas, ainda que contestáveis, como se a política coubesse em conclusões técnicas inevitáveis.
A tecnocracia aparece quando uma escolha pública é imposta como consequência pura da evidência. Evidências, entretanto, não governam sozinhas. Elas iluminam alternativas, expõem custos, revelam desigualdades e testam os mecanismos pelos quais uma política deveria produzir resultados. Um bom indicador não substitui o gestor, menos ainda a sociedade e seus representantes. O diagnóstico adequado dificulta a tomada de decisões que ignorem consequências relevantes e aumenta a exigência de justificação das escolhas.
Nesse contexto, produzir informação qualificada constitui uma parte relevante do controle exercido pelos Tribunais de Contas. Sua posição institucional privilegiada confere tanto acesso quanto expertise na compreensão de dados, documentos, sistemas e discursos de gestores que ajudam a tornar uma política mais inteligível, revelar desigualdades, testar seus pressupostos e explicar por que os resultados não apareceram, de forma a reduzir assimetrias de informação e ampliar o escrutínio público.
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Essa perspectiva abre espaço para um controle externo cada vez mais qualificado e adaptativo, capaz de combinar a apuração de responsabilidades com a compreensão dos fatores que condicionam o funcionamento e os resultados das políticas públicas.
Isso envolve tratar a informação clara como produto público, formular recomendações factíveis e ampliar o diálogo com gestores, academia, beneficiários e sociedade civil. Trata-se de enriquecer o campo de visão dos gestores, das instituições e da sociedade, para que escolhas públicas sejam informadas por evidências e tomadas com autonomia e responsabilidade.

Estátua da Justiça / Crédito: Nelson Jr./SCO/STF

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