Opinião & Análise

Coronavírus

Tempos de pandemia: a extinção do Fundo PIS-PASEP e a ofensa à Constituição

As propostas veiculadas pela MP nº 946 não subsistem à previsibilidade e à confiabilidade jurídicas suficientes

contribuinte legal Congresso e STF
Crédito: Alan Santos/PR/Flickr

“No Brasil, retrocessos negociados entre quatro paredes e escondidos sob o véu da técnica ainda são o caminho escolhido por grande parte dos analistas e da classe política que governa”.

(Laura Carvalho, “Valsa Brasileira: do boom ao caos econômico”, 2018)

A proposta introduzida pela recente Medida Provisória nº 946/2020, fundamentada ante a situação  de “enfrentamento de saúde pública de importância internacional” e de “estado de calamidade pública”, pretende, em violação à previsão expressa do artigo 239 da Constituição Federal de 1988, a extinção do Fundo PIS/Pasep, com a transferência de renda para viabilizar saque de valores na conta vinculada do FGTS para os trabalhadores atingidos e, ainda, de seus ativos e passivos remanescentes, a partir de 31 de maio de 2020, para os bancos gestores.

Ainda que seja salutar a medida de realocação de renda para os trabalhadores, em um primeiro momento, não se pode deixar de perceber que a proposta de extinção do Fundo não se justifica no contexto da pandemia de Covid-19, aliando-se, na verdade, a uma política econômica que, desde o governo do Presidente Michel Temer vem privilegiando a redução do Estado e a prevalência da liberdade econômica, em detrimento dos direitos sociais, violando, inclusive, a destinação constitucional dos recursos do Fundo ao qual se vincula,  extrapolando a finalidade das medidas autorizadas pela Lei 13.979/20.

A Emenda Constitucional nº 103/2019, vigente a partir de 12/11/2019, já no governo do Presidente Jair Bolsonaro, passou a definir a nova redação do artigo 239 da CF/88 na qual se estabeleceu a destinação desses recursos para o  financiamento, nos termos que a lei dispuser, para o programa do seguro-desemprego e para outras ações da previdência social, inclusive, para o abono de que trata o § 3º do referido artigo.

Em estudo elaborado à época da PEC 6/19[1], que se transformou na EC nº 103/19, a Associação de Magistrados do Brasil (AMB), 2019, esclareceu que a alteração da alíquota de 40% para 28% dos recursos da contribuição para o PIS/Pasep que são destinados ao BNDES para financiamento de programas de desenvolvimento pareceu objetivar a elevação de recursos destinados para a seguridade social,  “(…) ou seja, recursos a serem, no caso, destinados exclusivamente ao pagamento do seguro desemprego e do abono salarial”, com o excedente destinado, portanto, às demais despesas do FAT.

Nesse sentido, segundo o estudo da AMB, a Emenda Constitucional, pois, acabou por constitucionalizar os requisitos estabelecidos pela Lei 13.134/15.  A destinação, portanto, constitucionalmente imposta é, e continua sendo, absolutamente, relevante.

Retomemos a análise das intenções do Ministro da Economia Paulo Guedes. A proposta introduzida pela MP nº 946/2020 estabeleceu três medidas, no que diz respeito ao PIS/Pasep: a extinção do Fundo PIS/Pasep, transferindo ativos e passivos ao FGTS; a manutenção das contas do Fundo como contas vinculadas do FGTS, preservando o patrimônio acumulado, nos termos do artigo 239 da CF/88; e, a sua aquisição pelos agentes financeiros do Fundo, diretamente, ou por suas subsidiárias, para ampliar a liquidez do FGTS, pelo valor contábil do balancete de 30 de abril de 2020, os ativos do Fundo sob sua gestão, incluindo, fundos de investimentos, líquidos de quaisquer provisões e passivos a ele relacionados, além da possibilidade de substituição dos referidos recursos aplicados em operações de empréstimos e financiamentos.

O Ministro Paulo Guedes afirmou, na Mensagem EM nº 00106/2020 ME, de 7 de abril de 2020, que acompanhou a Medida Provisória em análise, que a estrutura do PIS/Pasep é arcaica e complexa, e, tentando justificar a destinação de recursos ao FGTS, que apoia políticas públicas ativas nas áreas de habitação, saneamento e infraestrutura, pretendeu, sob o álibi da pandemia, afirmar que “a junção das estruturas oferece(rá) ganhos à administração e se alinha(rá) ao princípio da eficiência, elencada no artigo 37 da Constituição Federal (…)”.

Em parte, a Mensagem reproduz os motivos apresentados na Mensagem EMI nº 00153/2017 MP MTB, que acompanhou a Medida Provisória nº 813/17, no governo do Presidente Michel Temer, com a intenção de alterar o processo de disponibilização do saldo das contas do PIS/Pasep aos participantes, facilitando o saque pelos cotistas, sem limitações.

Deve-se atentar, pois, para o argumento apresentado pelo Ministro Paulo Guedes, no item 13 da Mensagem que acompanhou a MP 946/20, quando justificou, retoricamente:

“a urgência e a relevância da medida são fundamentadas na calamidade sanitária, social e econômica de abrangência mundial provocada pela difusão do novo coronavírus (…) adotando medidas emergenciais que propiciem acesso dos trabalhadores a renda, ao longo dos próximos meses, para que possam atravessar o período de restrições que o Brasil vem enfrentando”. (texto da mensagem)

No momento da transição entre os governos dos Presidentes Michel Temer e Jair Bolsonaro, foi publicada matéria no jornal “O Tempo”, em 03 de novembro de 2018, na qual já se propunha a extinção do Fundo, sob a alegação de que a medida poderia contribuir para a redução do deficit nas contas públicas; desamarrando o orçamento e evitando o descumprimento da chamada “regra de ouro” das contas públicas, que impedia o governo de fazer dívida para pagar despesas como salários. Uma das medidas propostas foi, exatamente, a restrição ou a extinção do abono salarial, em que pese seu elevado custo político, não enfrentado pelo Presidente Temer, considerando-se que os benefícios são justamente para a camada mais pobre da população.

Aliás, a equipe do Ministro da Economia Paulo Guedes já havia, na ocasião, defendido publicamente mudanças no benefício. Novamente, em 2019, o então Ministro da Economia, Paulo Guedes, defendeu a nova liberação do FGTS e do PIS/Pasep, como medidas de estímulo à economia, segundo ele, a serem adotadas após a aprovação da reforma da Previdência Social, em uma espécie de “vôo de galinha”:

“’Você voa três quatro meses porque liberou, e depois afunda tudo outra vez. Na hora em que fizer as reformas fundamentais, e aí sim libera isso, é como se fosse a chupeta de bateria. Senão, anda três metros e para tudo outra vez’, declarou.” (Veja, 30 de maio de 2019).

Para o professor Tércio Sampaio Ferraz Júnior, um dos significados do direito é  “proteger-nos do poder arbitrário, exercido à margem de toda a regulamentação, salva-nos da maioria caótica e do tirano ditatorial”, enquanto, também, “é um instrumento manipulável que frustra as aspirações dos menos privilegiados e permite o uso de técnicas de controle de dominação que, por sua complexidade, é acessível, apenas a uns poucos especializados[2] .

Para conter essa potencial manipulação, garantindo-se a segurança jurídica, o professor Humberto Ávila, no que diz respeito à eficácia futura do direito posto, defende que é necessário que as mudanças pretendidas venham acompanhadas por uma capacidade substancial de previsão das suas consequências jurídicas, permitindo antecipar-se possíveis alternativas. Mesmo diante da crise da pandemia de Covid-19, impõe-se a integridade do Estado democrático de direito que deve controlar todos os planos de validade das normas do ordenamento jurídico brasileiro, evitando os abusos e os desvios de finalidade.

Não se pode apreender a trama dessas propostas sem analisar o fio condutor da política econômica proposta pelo Ministro Paulo Guedes, na perspectiva da Lei nº 13.874/2019 que instituiu a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica e garantias de livre mercado. Sem respeitar os ditames do artigo 170 da CF/88 que vincula essas garantias “aos ditames da justiça social” defende-se que a liberdade e a proteção à propriedade privada são mais determinantes para o bem estar da população do que as estatísticas regionais e demográficas do país.

Não se nega que a destinação dos recursos do Fundo PIS/Pasep encontra-se definida e vinculada nos termos da previsão do artigo 239 e parágrafos do ADCT da CF/88 com a redação determinada pela EC 103/19, e, nesse caso, dificilmente, poderia ser modificada por intermédio de Medida Provisória, mesmo em situação emergencial.

A pandemia de coronavírus não pode viabilizar a utilização de álibis argumentativos para que o aprofundamento das reformas estruturais propostas pelo governo, sem o devido debate público, seja sorrateiramente imposto, nessa tensão entre a verdade e a politica, como já problematizou a filósofa Hannah Arendt.

A extinção do Fundo PIS/Pasep somente pode ser proposta por alteração constitucional, inclusive, quanto à modificação da destinação de seus recursos. Uma pesquisa no sítio internet do Tesouro Nacional permite conhecer os relatórios de gestão e os pareceres da CGU que esclarecem as destinações dos recursos do Fundo.

Quais são as alternativas propostas pelo governo para o prosseguimento dos projetos financiados pelo Fundo? Há diretriz de substituição do benefício do abono anual para os trabalhadores? Quais são, de fato, os valores referentes ao passivo a receber pelo Fundo que serão adquiridos pelos Bancos gestores? Quais recursos serão efetivamente destinados para o programa seguro desemprego a partir da extinção do Fundo? Por que motivo os recursos destinados aos empresários e ao setor financeiro provêm de desonerações, de redução de alíquotas e de verba pública, e, para os trabalhadores, de recursos próprios, consumidos e extintos, em seguida?

Da maneira como apresentadas, as propostas veiculadas pela Medida Provisória  nº 946, de 7 de abril de 2020, não subsistem à previsibilidade e à confiabilidade jurídicas suficientes que devem prevalecer em sua sustentação quanto à urgência e à relevância da medida, não contribuindo, em sentido diametralmente oposto ao desejável, para conduzir, em meio à crise sanitária, ao desmonte do sistema constitucional e social de proteção, enquanto necessidade de resgate da modernidade tardia, sob os auspícios da Constituição Federal de 1988.

Finalizo, retomando o pensamento de H. Arendt:

“(…) a mentira política moderna lida eficientemente com coisas que em absoluto constituem segredos, mas são conhecidas praticamente por todo mundo. Isso é óbvio no caso em que a história reescrita sob os olhos daqueles que a testemunharam, mas é igualmente verdadeiro na criação de imagens de toda espécie, na qual todo fato conhecido e estabelecido pode do mesmo modo ser negado ou negligenciado caso possa vir a prejudicar a imagem; porquanto uma imagem, ao contrário de um retrato à moda antiga, deve, não bajular a realidade, mas oferecer um adequado sucedâneo dela”[3].

 


ARENDT, Hanah. Entre o passado e o futuro. São Paulo: Perspectiva, 1997.

AVILA, Humberto. Teoria da segurança jurídica. São Paulo: Malheiros, 2016.

JUNIOR, Tércio Sampaio Ferraz. Introdução ao estudo do direito, São Paulo: Atlas, 2003.

[1]     Disponível em: https://www.amb.com.br/wp-content/uploads/2019/05/Analise-Tecnica-PEC-6-Nova_Previdencia-AMB.pdf.Acesso em 10 de abril de 2020.

[2]     JUNIOR:2016:32.

[3]     ARENDT, 1997:312