Maria Carolina Feitosa

Anna Luísa Guimarães

Lorenzo de Luca Mainardes

A licitação do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tecon-santos-10">Tecon Santos 10</a>, novo terminal de contêineres no <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/porto-de-santos">Porto de Santos</a>, atravessa anos de revisões regulatórias e embates técnicos. Depois de sucessivas etapas de análise e de uma aparente consolidação dos entendimentos, o projeto encontra hoje seu principal obstáculo não em uma ilegalidade ou em vício técnico, mas na falta de coordenação entre os órgãos responsáveis pela política regulatória do setor portuário.
Desse modo, para compreensão do porquê o projeto trava exatamente no ponto em que deveria avançar, o caso será analisado de forma preliminar a partir da Teoria da Regulação Inteligente (Smart Regulation), de Neil Gunningham e Peter Grabosky<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
Os autores mostram que, quando diferentes órgãos reguladores interagem sobre um mesmo tema, o resultado pode ser: i) positivo: quando as decisões se somam e fortalecem a política regulatória; ii) indiferente: quando os órgãos simplesmente coexistem, sem afetar as decisões um do outro; ou iii) negativo: quando um deles tenta impor solução incompatível com o que outro já havia decidido, gerando insegurança jurídica mesmo sem essa intenção. A trajetória do Tecon Santos 10 passa, como se verá, pelas três situações.
O empreendimento decorre da necessidade de reduzir a saturação operacional do Porto de Santos. Para tanto, o Poder Concedente optou por uma nova licitação isolada, em vez de ampliar os arrendamentos contíguos já existentes, solução que ampliaria o mercado e reduziria os custos portuários. Dada sua relevância, o arrendamento foi incluído pelo <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/decreto/D10743.htm">Decreto</a> <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/decreto/D10743.htm">10.743/2021</a> entre os empreendimentos estratégicos do Programa de Parcerias de Investimentos (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ppi">PPI</a>) da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/presidencia-da-republica">Presidência da República</a>.
Após uma análise preliminar pelo Ministério de Portos e Aeroportos (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ministerio-de-portos-e-aeroportos">MPOR</a>), o processo retornou à Agência Nacional de Transportes Aquaviários (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/antaq">Antaq</a>) para a definição da modelagem concorrencial. Esse é, talvez, o ponto mais controvertido do certame, até o momento.
Ao analisar a estrutura do complexo portuário, a Antaq concluiu que a participação de operadores já estabelecidos poderia comprometer a dinâmica concorrencial do novo terminal. Para mitigar esse risco e evitar eventual concentração econômica, propôs um certame em duas fases. Na primeira, seria vedada a participação dos atuais incumbentes, de modo a viabilizar a entrada de um novo player no segmento de movimentação de contêineres. Apenas se essa etapa não tivesse sucesso os operadores já instalados no Porto de Santos poderiam participar da disputa.
Essa modelagem foi, inicialmente, ratificada pelo MPOR. Configurou-se, então, o primeiro episódio, na linha do tempo, de interação positiva, na acepção de Gunningham e Grabosky: dois agentes da política setorial convergiram em torno de uma mesma leitura técnica, sem que um precisasse se sobrepor ao outro.
O processo foi então encaminhado ao Tribunal de Contas da União (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tcu">TCU</a>) para o controle prévio sobre a desestatização. Ali, porém, surgiu a primeira reviravolta: a Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Portuária e Ferroviária (AudPortoFerrovia) concluiu não existir fundamento legal para restringir, na primeira fase, a participação dos operadores já estabelecidos no Porto de Santos.
Para a unidade técnica, a restrição seria incompatível com os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e ampla competitividade, pois afastaria players relevantes da disputa e comprometeria a obtenção da proposta mais vantajosa. Além disso, não haveria fundamentação clara e consistente para sustentar a opção regulatória da Antaq. Nesse contexto, à luz de Gunningham e Grabosky, seria possível identificar uma interação negativa entre os agentes envolvidos.
O ministro relator do processo, <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/antonio-anastasia">Antonio Anastasia</a>, acompanhou o entendimento e defendeu um leilão em etapa única, condicionado ao desinvestimento prévio dos ativos dos grupos já instalados no porto antes da assinatura do contrato de arrendamento. A tese, contudo, restou vencida, acompanhada apenas pelos ministros <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/benjamin-zymler">Benjamin Zymler</a> e <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/jorge-oliveira">Jorge Oliveira</a>.
Prevaleceu, em vez disso, a posição do ministro <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/bruno-dantas">Bruno Dantas</a>, no sentido de que a Corte de Contas deveria observar uma postura de deferência técnica em relação às escolhas das agências reguladoras: havendo discricionariedade técnica legítima e inexistindo ilegalidade, o TCU não poderia substituir o juízo regulatório da Antaq por sua própria avaliação de mérito.
Nessa linha, o TCU aprovou a modelagem bifásica proposta pela Antaq, determinando apenas aperfeiçoamentos pontuais. Entre eles, destacam-se a vedação, na primeira fase, à participação de armadores e de pessoas a eles vinculadas, direta ou indiretamente, bem como a previsão de nulidade dos atos ou negócios jurídicos destinados a contornar essa restrição, sem prejuízo da aplicação das sanções cabíveis.
Superada a divergência entre a unidade técnica e o colegiado do TCU, tudo indicava que a licitação finalmente seguiria para as fases seguintes. Ocorreu, porém, uma nova reviravolta, que materializa o terceiro e mais gravoso cenário da tipologia de Gunningham e Grabosky: em maio de 2026, a Secretaria Especial do PPI da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/casa-civil">Casa Civil</a> divulgou a Nota Técnica 11/2026, sustentando que o governo federal jamais teria adotado política pública de fomento a novos entrantes em detrimento dos atuais incumbentes. Com isso, a Secretaria apontou a existência de uma falha de comunicação da própria Presidência da República quanto às diretrizes aplicáveis ao setor.
Segundo a Nota Técnica, não haveria razão para incorporar as recomendações do TCU. Na leitura da Casa Civil, amparada na compreensão do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/cade">Cade</a>), os riscos concorrenciais apontados pela Antaq, tanto na dimensão vertical quanto na horizontal, seriam meramente hipotéticos e não justificariam a restrição, já na primeira fase, à participação de armadores e operadores estabelecidos. Para a Casa Civil, seria suficiente que esses agentes se comprometessem a alienar, de forma irrevogável e irretratável, sua participação em contratos de arrendamento ou de adesão já existentes, caso viessem a ser adjudicatários do leilão.
O novo direcionamento foi encaminhado à Antaq para que o leilão passasse a ser conduzido na modalidade aberta. Em resposta, o diretor-geral da agência reconheceu a necessidade de maior coordenação entre os atores da política regulatória, mas ressaltou que a modelagem da agência se baseava em elementos técnicos substanciais, não podendo ser simplesmente afastada pelas orientações da Casa Civil, sobretudo porque eventual alteração do certame exigiria nova submissão ao TCU.
O impasse levou à criação de grupo de trabalho interministerial, por meio da Portaria 315/2026, para consolidar as diretrizes aplicáveis ao certame. A medida sinaliza o reconhecimento de que a interação entre os diferentes órgãos produziu efeitos negativos que precisam ser revertidos.
O resultado concreto evidencia os efeitos adversos dessa interação negativa entre os diferentes órgãos: mais de um ano após a aprovação da modelagem pelo TCU, ainda não se sabe qual formato prevalecerá. Cada reviravolta impõe custos operacionais aos órgãos envolvidos que precisam elaborar novos pareceres e decisões. Também fomenta a judicialização e compromete a credibilidade da política regulatória portuária. Com isso, dificulta o planejamento dos agentes interessados em disputar o certame.
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Destaca-se que a solução não está na sobreposição de competências ou na prevalência de um órgão sobre outro. É necessário respeitar as atribuições institucionais de cada um: cabe ao Poder Concedente estabelecer, de forma clara e definitiva, as diretrizes da política pública setorial. Aos demais atores, como Antaq, TCU e Casa Civil, compete analisá-las, implementá-las e desenvolvê-las dentro de suas respectivas esferas de atuação.
Como já reconheceu o próprio diretor-geral da Antaq, o momento exige que todas as entidades envolvidas, em conjunto, retomem o procedimento e fixem, de uma vez, a política regulatória que deverá orientar o Tecon Santos 10 e os próximos certames estratégicos do setor portuário.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> GUNNINGHAM, N.; GRABOSKY, P. Smart Regulation: Designing Environmental Policy. Oxford: Clarendon Press, 1998.

santos

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JOTA

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