José Andrés Lopes da Costa

O recurso interposto pelo <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/banco-central">Banco Central</a> contra a inspeção determinada por decisão individual de ministro do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tcu">Tribunal de Contas da União</a> recoloca no centro do debate uma questão essencial do Direito Administrativo brasileiro, qual seja, não basta perguntar quem pode controlar; é indispensável perguntar como esse controle deve ser exercido. O caso do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/banco-master">Banco Master</a>, longe de ser apenas mais um episódio de tensão institucional, tornou-se um laboratório para testar os limites formais do controle externo em um ambiente de alta sensibilidade sistêmica.
Desde logo, é preciso afastar um falso dilema que tem contaminado o debate público. O Banco Central não nega, nem poderia negar, a competência constitucional do TCU para exercer controle externo. A Constituição é clara ao atribuir ao tribunal a fiscalização da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos da administração pública. O que está em discussão não é a existência dessa competência, mas o modo pelo qual ela foi exercida. E, no Estado de Direito, a forma não é acessório do poder. Ela é parte constitutiva da legalidade.
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Aqui entra uma distinção clássica, mas frequentemente negligenciada. Competência não se confunde com atribuição. Competência é o espaço material de atuação conferido pela Constituição ou pela lei a um órgão. Atribuição é a distribuição interna dessa competência, isto é, quem decide, em que instância, por qual procedimento e sob quais condicionantes. Um órgão pode ser plenamente competente para fiscalizar e, ainda assim, atuar de modo inválido se desrespeitar o regime interno de atribuições que disciplina o exercício dessa competência.
Essa distinção é decisiva para compreender o papel da colegialidade no TCU. O Tribunal de Contas da União não é um órgão monocrático por desenho constitucional. Ele é estruturado como órgão colegiado exatamente porque o controle externo, diferentemente da gestão administrativa ou da jurisdição, projeta efeitos institucionais amplos. O julgamento colegiado funciona como técnica de autocontenção, de ponderação e de estabilização decisória. Não se trata de formalismo, mas sim de arquitetura institucional.
O Regimento Interno do TCU reflete essa lógica. Como regra, os instrumentos típicos de fiscalização externa, tais como auditorias, inspeções e tomadas de contas, são deliberados pelas câmaras ou pelo plenário. As decisões monocráticas são exceção e têm campo próprio, restrito à medidas urgentes, cautelares, de natureza provisória, sempre sujeitas à posterior apreciação colegiada. Essa distinção é fundamental. Ela expressa a compreensão de que atos de fiscalização com alto potencial de impacto institucional não devem ser acionados por vontade individual, mas pelo juízo institucional do Tribunal.
A inspeção, nesse contexto, não pode ser tratada como mero despacho processual. Ela é um dos instrumentos mais intensos de controle externo. Autoriza acesso amplo a sistemas, documentos, fluxos decisórios e práticas internas. Produz efeitos imediatos no plano institucional, reputacional e funcional. Quando dirigida a um órgão dotado de autonomia constitucional reforçada, como o Banco Central, esses efeitos se amplificam. Por isso, o argumento do BC é simples e juridicamente consistente, ou seja, não se contesta o controle, mas a forma de sua instauração e exercício.
Esse ponto se conecta diretamente aos limites da atuação do TCU. O controle externo exercido pelo tribunal é finalístico, não diretivo. O TCU não se subordina ao órgão controlado, mas tampouco o dirige. Ele não substitui o mérito técnico do administrador nem atua como instância revisora de decisões prudenciais. Seu papel é verificar conformidade com a legalidade, regularidade procedimental e aderência a parâmetros normativos. Quando o controle se aproxima do núcleo decisório técnico, especialmente em tempo real, corre-se o risco de superposição funcional indevida.
É aqui que a discussão ganha uma dimensão ainda mais delicada quando se trata de liquidação bancária. A liquidação não é um ato administrativo comum. Ela é, por definição, irreversível, não apenas no plano jurídico, mas sobretudo no plano econômico. Uma vez instaurada, desencadeia uma sequência de efeitos que não se recompõem por simples decisão posterior. Depósitos são congelados, contratos são resolvidos, passivos são reordenados, garantias são acionadas, expectativas são destruídas e reconstruídas sob outra lógica. A liquidação altera a realidade de forma definitiva.
Esse dado torna a pressa ainda mais difícil de justificar. Se a liquidação é irreversível, qual é exatamente o risco que se pretende evitar com uma inspeção imediata, determinada por decisão individual, em pleno curso do processo? O controle externo não tem o poder de “desliquidar” o banco. Não pode restaurar o status quo ante. Não pode reconstituir a confiança perdida. A inspeção, nesse momento, não protege a reversibilidade do ato, porque ela não existe. O que ela pode fazer é gerar ruído adicional, aumentar a incerteza e reforçar narrativas de instabilidade institucional.
Esse ponto revela uma incoerência temporal relevante. O controle externo é essencial, mas ele foi historicamente concebido para atuar ex post, com serenidade institucional, e não como mecanismo de interferência concomitante em decisões prudenciais já executadas. A pressa, nesse contexto, não se justifica pela urgência do ato, mas corre o risco de produzir exatamente o efeito oposto ao desejado, qual seja, amplificar a insegurança, elevar o custo regulatório e enfraquecer a previsibilidade do sistema.
Tanto é assim que as maiores vítimas do caos que se instaurou são os próprios detentores de ativos garantidos pelo FGC, que até hoje não conseguiram receber um centavo sequer, justamente pelas incertezas lançadas sobre o processo de liquidação.
Em Direito Administrativo, a irreversibilidade de certos atos reforça, e não diminui, a necessidade de respeito rigoroso às formas. Quanto mais intensos e definitivos são os efeitos do ato, maior deve ser o cuidado institucional com os limites de atuação do controlador. Não se trata de blindar o Banco Central. Trata-se de preservar a coerência do sistema de controle.
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Por isso, ao sustentar que a decisão deveria ter sido tomada pelo colegiado do TCU, o Banco Central não está defendendo privilégio, nem autonomia abstrata. Está defendendo a legalidade em sua acepção mais clássica, isto é, o exercício da competência nos estritos limites das atribuições previstas. O controlador também é controlado pelo Direito. E quando o controle externo respeita suas próprias formas, não perde força, mas ao contrário, ganha autoridade.
O episódio do Banco Master, portanto, não é apenas um caso atípico ou pitoresco. Ele expõe uma questão estrutural, que reside em como equilibrar controle e estabilidade em um sistema financeiro que depende, acima de tudo, de previsibilidade e confiança. A resposta não está na aceleração do controle, mas no respeito rigoroso à arquitetura institucional que sustenta tanto o Banco Central quanto o próprio TCU.

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JOTA

Episódio não é apenas um caso atípico ou pitoresco; ele expõe uma questão estrutural

TCU x BC no caso Master: competência, atribuição e limites do controle

Episódio do Banco Master no TCU não é apenas um caso atípico ou pitoresco; ele expõe uma questão estrutural