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Maria Lydia Rebouças Montezuma

Thaís Strozzi Coutinho Carvalho

O Tribunal de Contas da União (TCU) tem assumido, de forma crescente e sistemática, o papel de mediador qualificado na solução de controvérsias contratuais de alta complexidade. O setor aeroportuário tornou-se o principal laboratório desse novo paradigma.
Convém contextualizar que as concessões aeroportuárias celebradas na primeira metade da década de 2010 foram estruturadas sobre projeções de demanda que não se confirmaram. As crises políticas e econômicas de 2014 a 2016, a pandemia de Covid-19, o comprometimento da solidez financeira das companhias aéreas e as mudanças na malha aérea nacional comprimiram drasticamente o fluxo de passageiros nos aeroportos que, à época dos leilões, apresentavam perspectivas robustas de crescimento.
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O caso do Aeroporto Internacional de Brasília (Presidente Juscelino Kubitschek) ilustra bem o descompasso: quando da concessão em 2012, estimava-se que o terminal movimentaria 38,6 milhões de passageiros em 2024, ao passo que realidade ficou em cerca de 15,2 milhões. Cenário similar se verificou no Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro/Galeão, que acumulou resultados negativos, em quebra da expectativa que se tinha ao tempo da concessão, ocorrida em 2013.
Pois bem, a Lei nº 13.448/2017 disciplinou os processos de relicitação para os setores rodoviário, ferroviário e aeroportuário, possibilitando ao concessionário em dificuldades a devolução do objeto ao poder público, que realiza novo leilão. Em contrapartida, a concessionária fica dispensada de realizar novos investimentos, mantendo apenas a operação básica do serviço até a assunção pelo novo operador.
Do ponto de vista do interesse público, porém, esse caminho apresenta custos consideráveis: risco de descontinuidade do serviço, necessidade de volumosas indenizações, exposição a litígios judiciais e arbitrais, atraso nos investimentos previstos e morosidade inerente a um novo processo licitatório. Para os grandes aeroportos concessionados, com dezenas de milhões de usuários anuais, esses riscos ganham dimensão ainda mais crítica.
Destaca-se que, em dezembro de 2022, o TCU criou a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso), cuja regulamentação foi estabelecida pela Instrução Normativa nº 91/2022 (alterada pela IN nº 92/2023), com escopo de mediar propostas de soluções negociadas entre os setores público e privado em contratos de infraestrutura, atuando de forma preventiva e resolutiva.
Foi justamente diante desse cenário que o Plenário do TCU firmou precursor posicionamento no Acórdão nº 1.593/2023, ratificando que a renegociação consensual das concessões pode ser admitida como alternativa à relicitação quando demonstrada sua vantajosidade para o interesse público, pavimentando o caminho institucional para os acordos que viriam a seguir.
Paralelamente, o Ministério de Portos e Aeroportos editou a Portaria nº 443/2024, formalizando os procedimentos de admissibilidade para que concessionárias e agências reguladoras acessem o mecanismo.
A concessão do Aeroporto Internacional Guarulhos foi pioneira no tratamento consensual na área de infraestrutura aeroportuária. O TCU homologou o acordo em outubro de 2024, aprovando reequilíbrio econômico-financeiro da ordem de R$ 1,4 bilhão em investimentos, em um modelo de compartilhamento de riscos inovador para contratos de concessão de aviação, compensado pela extensão do prazo de concessão em dezesseis meses. O acordo também criou o Programa de Investimentos Privados em Aeroportos Regionais (Pipar), prevendo a extensão dos benefícios do modelo para cem aeroportos regionais via subsídio cruzado.
O Galeão percorreu trajetória dissimilar: após o ingresso formal no processo de relicitação em 2022, a concessionária decidiu, em agosto de 2024, reconsiderar o posicionamento anterior, firmando interesse em permanecer operando o aeroporto. O TCU instaurou então a Comissão de Solução Consensual, tendo sido aprovada proposta pelo Plenário para substituição da contribuição fixa pela contribuição variável de 20% sobre o faturamento bruto até 2039, excluiu a obrigação de construção de uma terceira pista e criou mecanismo de compensação vinculado a eventuais restrições operacionais no Aeroporto Santos Dumont. O resultado foi a realização de um leilão de venda assistida, arrematado em março de 2026 pela espanhola Aena, com lance de R$ 2,9 bilhões e ágio de 210,8% sobre o valor mínimo, dado que evidencia a capacidade do modelo de atrair capital privado em condições competitivas.
Recentemente, o Aeroporto de Brasília teve sua solução consensual aprovada pelo TCU, em 1º de abril de 2026. O pedido fora apresentado pelo MPor em julho de 2025, e a comissão formada reuniu o TCU, o Ministério, a ANAC e a concessionária. O acordo altera o modelo de outorga para contribuição variável, define a realização de procedimento competitivo em 2026 com lance mínimo equivalente a 5,9% das receitas brutas e prevê aproximadamente R$ 1,2 bilhão em investimentos no sítio aeroportuário, além de R$ 850 milhões em aeroportos regionais a serem incorporados ao contrato.
Essa ampliação da atuação do TCU no campo governança colaborativa, indica uma atuação do Tribunal na construção de soluções que preservem o interesse público de forma mais eficiente do que a aplicação isolada de sanções ou a condução de processos de relicitação, sensivelmente onerosos.
Vale reforçar que a renúncia a litígios como condição de eficácia dos acordos e a sujeição ao processo de caducidade em caso de inadimplemento criam um regime de incentivos que reduz o risco moral e aumenta a previsibilidade para as partes envolvidas, além da segurança jurídica aportada aos casos com a participação do órgão de controle externo, especialmente por permanecer o TCU acompanhando ativamente a implementação dos acordos.
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O modelo de solução consensual do TCU no setor aeroportuário representa, portanto, uma das soluções mais sofisticadas para as concessões aeroportuárias no Brasil, combinando controle externo, mediação institucional, participação multilateral e homologação com força decisória em realidades que não puderam ser antecipadas no momento da licitação.
A análise contínua das soluções propostas para o sistema aeroportuário brasileiro, especialmente no que tange às concessões à iniciativa privada, é essencial para subsidiar decisões estratégicas e jurídicas, e o escritório Strozzi Hoffmann Advogados conta com equipe especializada em infraestrutura aeroportuária, licitações, contratos e tribunais de contas.

Infraero TCU

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O avanço do consensualismo como ferramenta de reequilíbrio, eficiência e segurança jurídica

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