Opinião & Análise

Análise

O STF e a (nova) competência normativa no processo eleitoral

Violação flagrante ao princípio da anualidade eleitoral?

stf julga Tributação e coisa julgada
Fachada do Supremo Tribunal Federal. Crédito: Rosinei Coutinho/SCO/STF

No dia 25 de setembro de 2020, iniciou-se o julgamento virtual do referendo da medida cautelar proferida pelo ministro Ricardo Lewandowski nos autos da ADPF nº 738, proposta pelo PSOL, que determina a “imediata aplicação dos incentivos às candidaturas de pessoas negras, nos exatos termos da resposta do TSE à Consulta 600306-47, ainda nas eleições de 2020”.

A Consulta pretendia a reserva de cota mínima de 30% para candidaturas negras, bem como a proporcionalidade no financiamento dos fundos partidário e eleitoral e na divisão do tempo de propaganda eleitoral gratuita de rádio e de televisão. Em resposta, o TSE decidiu que os recursos públicos do fundo partidário e do fundo de financiamento de campanhas e o tempo de rádio e TV destinados às candidaturas de mulheres e homens negros devem ser repartidos na exata proporção das candidaturas apresentadas pelas agremiações.[1]

Entretanto, em atenção ao princípio da anualidade eleitoral, a Corte Eleitoral, por maioria (4×3), decidiu que tais critérios somente seriam aplicáveis às eleições de 2022.

Neste artigo, não se pretende discutir a relevância de políticas afirmativas para a inclusão de negras e negros na política como dimensão fundamental do princípio da igualdade, aplicada, no caso, à igualdade de oportunidades na disputa eleitoral. É inegável a necessidade de adoção de políticas afirmativas para promover candidaturas de pessoas negras e, mais do que isso, viabilizar o seu efetivo acesso aos cargos políticos. O Estado brasileiro tem, desde o seu nascedouro, um histórico de discriminação de minorias, particularmente grave às pessoas negras pelo mito da democracia racial.

Pretende-se, de outro lado, abordar duas questões relevantes e que decorrem da decisão proferida pelo Ministro relator: (1) a violação flagrante ao princípio da anualidade eleitoral e (2) a assunção, pelo STF, de poder normativo para editar instruções sobre o processo eleitoral, que somente está assegurado no ordenamento jurídico, com exclusividade, ao TSE (art. 1º, parágrafo único, e art. 23, inc. IX, do CE).

Quanto à primeira questão, os ministros da Corte Eleitoral entenderam, por maioria, que a resposta à consulta não poderia valer para as eleições deste ano em razão do princípio da anualidade eleitoral (art. 16 da CF), segundo o qual as regras que alteram o processo eleitoral precisam estar em vigor um ano antes do pleito.

O conceito de processo eleitoral é construído pela legislação, pela doutrina e pela jurisprudência, e muito embora não haja um consenso estabelecido acerca de sua amplitude, há matérias que estão indiscutivelmente inseridas no processo eleitoral, porque compreendem as etapas necessárias para que haja uma eleição bem-sucedida, incluindo tudo o que for necessário aos eleitores e aos candidatos que participam desse processo.

Incluem-se, por exemplo, o alistamento eleitoral, a definição e o registro de candidaturas, a votação, a apuração dos votos e a diplomação dos eleitos.

O STF, no julgamento das ADIs nº 3.345 e 3.741, fixou algumas premissas para a aplicação do princípio da anualidade eleitoral, assentando que ocorre sua violação nos casos de alteração das regras de participação de partidos e candidatos e de introdução de elemento perturbador do pleito, no sentido de alteração significativa das regras do jogo.

Neste caso, a inovação normativa – para além de extrapolar as competências do TSE porque invade esfera de competência legislativa – altera significativamente a organização dos partidos e das coligações na definição dos candidatos e das candidatas e na respectiva divisão de recursos dos fundos partidário e eleitoral, bem como no tempo de utilização de rádio e de televisão quando já iniciado o processo eleitoral, com a realização de filiações partidárias, convenções partidárias (de 31 de agosto a 16 de setembro de 2020) e fluência do prazo de registro de candidaturas (até 26/9/2020).[2]

Há que se atentar para o fato – público e notório – de que o financiamento das campanhas eleitorais, no que se inclui o tempo de rádio e de televisão, é instrumento dos mais relevantes para o sucesso das candidaturas. Alterar a equação já definida pelos partidos políticos e coligações para as eleições municipais de 2020 no curso do processo eleitoral representa indiscutível alteração na relação entre candidatos num mesmo partido/coligação e entre candidatos de partidos/coligações adversários, com graves prejuízos às decisões já tomadas pelos atores do processo eleitoral e também com graves prejuízos à segurança jurídica.

Quanto à segunda questão, tem-se que o TSE é a instância constitucionalmente competente para editar instruções normativas aplicáveis ao processo eleitoral, não cabendo ao STF, a pretexto de decidir questão constitucional, revisar a decisão da Corte Eleitoral na resposta à consulta, substituindo-se no exercício do seu poder normativo. Caberia ao STF apenas decidir sobre a (in)constitucionalidade da resposta à Consulta 600306-47, mas jamais avançar para aplicá-la às eleições deste ano, contrariando o próprio colegiado do TSE.

As dificuldades decorrentes da cautelar ficam evidentes nas informações prestadas pelo Presidente do TSE,[3] que, ao final, transmite pedido das agremiações partidárias para “orientação acerca da maneira adequada de cumprimento imediato da decisão, na hipótese de prevalecer a decisão cautelar”.

Dentre as questões controvertidas (como a declaração de raça e eventuais impugnações), tem-se uma em especial: como evitar que a antecipação do cumprimento da resposta à Consulta nº 600306-47 produza resultado inverso, ou seja, reduza o registro de candidaturas de homens negros e mulheres negras?

O Ministro Alexandre de Moraes, em seu voto no TSE, defendeu que se adotasse como parâmetro mínimo para as eleições de 2020 o percentual de candidaturas negras dos partidos e coligações nas eleições de 2016, ou seja, propôs, à revelia de critério legal preestabelecido, a fixação de cota mínima para candidatas(os) negras(os) a partir dos dados das eleições municipais passadas.

Ocorre que essa questão não foi objeto de decisão pelo TSE. Ao contrário, o Tribunal expressa e especificamente respondeu negativamente à possibilidade de se fixar cotas para as candidaturas negras. E essa recusa não se restringiu ao percentual de cotas em si, mas ao fato de não competir à Corte Eleitoral avançar em espaço de atuação do Poder Legislativo. Em outras palavras, o Tribunal decidiu que não se encontrava no âmbito de sua competência constitucional e legal fixar cotas para candidaturas negras, à revelia de previsão legislativa.

Portanto, a proposta do ministro Alexandre de Moraes, de adotar como mínimas “as porcentagens de candidatos negros registrados nas Eleições 2016” representa indiscutivelmente a fixação de cotas para candidaturas negras, o que foi expressamente rechaçado pela maioria do TSE e não pode prevalecer por decisão do STF, em atenção ao princípio da separação de poderes, ao princípio da segurança jurídica e ao princípio da legalidade.

Para tentar contornar o imbróglio, o ministro Lewandowski entendeu necessário complementar a medida cautelar (em 24/9/2020) com a fixação das seguintes diretrizes:

1. O volume de recursos destinados a candidaturas de pessoas negras deve ser calculado a partir do percentual dessas candidaturas dentro de cada gênero, e não de forma global. Isto é, primeiramente, deve-se distribuir as candidaturas em dois grupos – homens e mulheres. Na sequência, deve-se estabelecer o percentual de candidaturas de mulheres negras em relação ao total de candidaturas femininas, bem como o percentual de candidaturas de homens negros em relação ao total de candidaturas masculinas. Do total de recursos destinados a cada gênero é que se separará a fatia mínima de recursos a ser destinada a pessoas negras desse gênero;

2. Ademais, deve-se observar as particularidades do regime do FEFC e do Fundo Partidário, ajustando-se as regras já aplicadas para cálculo e fiscalização de recursos destinados às mulheres;

3. A aplicação de recursos do FEFC em candidaturas femininas é calculada e fiscalizada em âmbito nacional. Assim, o cálculo do montante mínimo do FEFC a ser aplicado pelo partido, em todo o país em candidaturas de mulheres negras e homens negros será realizado a partir da aferição do percentual de mulheres negras, dento do total de candidaturas femininas, e de homens negros, dentro do total de candidaturas masculinas. A fiscalização da aplicação dos percentuais mínimos será realizada, apenas, no exame das prestações de contas do diretório nacional, pelo TSE;

4. A aplicação de recursos do Fundo Partidário em candidaturas femininas é calculada e fiscalizada em cada esfera partidária.

Portanto, havendo aplicação de recursos do Fundo Partidário em campanhas, o órgão partidário doador, de qualquer esfera, deverá destinar os recursos proporcionalmente ao efetivo percentual (i) de candidaturas femininas, observado, dentro deste grupo, o volume mínimo a ser aplicado a candidaturas de mulheres negras; e (ii) de candidaturas de homens negros.

Nesse caso, a proporcionalidade será aferida com base nas candidaturas apresentadas no âmbito territorial do órgão partidário doador. A fiscalização da aplicação do percentual mínimo será realizada no exame das prestações de contas de campanha de cada órgão partidário que tenha feito a doação.

Ao se sobrepor à decisão da Corte Eleitoral, o relator viu-se obrigado a exercer a competência normativa desta quanto à elaboração de instruções para a realização de eleições, sob pena de inviabilizar o prosseguimento do processo eleitoral de 2020 em decorrência da enorme insegurança jurídica gerada aos partidos, coligações e candidatos.

O desencadeamento confirma, a uma só vez, que tanto houve violação ao princípio da anualidade eleitoral quanto usurpação do poder normativo reservado ao TSE para editar instruções que regulamentem o processo eleitoral. Aguarde-se a conclusão do julgamento pelo colegiado do STF.

 


O Sem Precedentes desta semana analisa o voto antecipado do ministro Marco Aurélio Mello, do STF, que reconhece a possibilidade de o presidente Jair Bolsonaro prestar depoimento por escrito à Polícia Federal no âmbito do inquérito que apura possível interferência do presidente na PF. Ouça:


[1] “[…] Primeiro quesito respondido afirmativamente nos seguintes termos: os recursos públicos do Fundo Partidário e do FEFC e o tempo de rádio e TV destinados às candidaturas de mulheres, pela aplicação das decisões judiciais do STF na ADI nº 5617/DF e do TSE na Consulta nº 0600252-18/DF, devem ser repartidos entre mulheres negras e brancas na exata proporção das candidaturas apresentadas pelas agremiações. […] Segundo quesito é respondido negativamente, não sendo adequado o estabelecimento, pelo TSE, de política de reserva de candidaturas para pessoas negras no patamar de 30%. Terceiro e quarto quesitos respondidos afirmativamente, nos seguintes termos: os recursos públicos do Fundo Partidário e do FEFC e o tempo de rádio e TV devem ser destinados ao custeio das candidaturas de homens negros na exata proporção das candidaturas apresentadas pelas agremiações”.

[2] Disponível em: <http://www.tse.jus.br/imprensa/noticias-tse/arquivos/tse-calendario-eleitoral-2020-atualizado-em-14-09-2020/rybena_pdf?file=http://www.tse.jus.br/imprensa/noticias-tse/arquivos/tse-calendario-eleitoral-2020-atualizado-em-14-09-2020/at_download/file>.

[3] Disponível em: <http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5997127>.


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