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Ricardo Quass Duarte

O STF encerrou recentemente uma controvérsia de mais de três décadas: ao julgar a ADPF 342 e a ACO 2.463, definiu que empresas brasileiras com capital social majoritariamente estrangeiro devem solicitar ao Incra ou ao Congresso Nacional autorização para aquisição ou arrendamento de imóveis rurais, além de se submeterem a uma série de restrições.
O julgamento validou o Parecer da AGU LA-01/2010, que considerou que o § 1º do art. 1º da Lei 5.709/1971, que equipara a estrangeiro empresa brasileira com capital social majoritariamente estrangeiro, foi recepcionado pela Constituição de 1988.
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A decisão representa um retrocesso. Embora o STF tenha entendido que a lei não impede a aquisição ou o arrendamento, mas apenas impõe limitações, na prática é como se houvesse impedimento. O processo de autorização perante o Incra é lento e burocrático. Além disso, a aquisição de terras de grande extensão depende de aprovação do Congresso Nacional. Uma empresa controlada por capital japonês, que solicitou ao Congresso aprovação para aquisição de terras em 2019, aguarda aprovação até hoje (Projetos de Decreto Legislativo 158 e 159/21).
De qualquer modo, a tese prevaleceu e não é dela que se trata aqui. O problema é outro: o STF não definiu a partir de quando esse entendimento passa a valer. Embora tenha o ministro Flávio Dino proposto a modulação para que os efeitos da decisão passem a valer desde 23/08/2010 (quando foi publicado o Parecer da AGU), os demais ministros não se pronunciaram sobre tal proposta.
Por essa razão, a Sociedade Rural Brasileira apresentou embargos de declaração requerendo que o STF declare que a decisão só passe a valer após a conclusão do julgamento do STF, ou, subsidiariamente, desde 02/09/2016 (quando o ministro Marco Aurélio deferiu medida liminar para suspender os efeitos do Parecer 461/12-E da Corregedoria de São Paulo), ou, na pior das hipóteses, desde 23/08/2010, como proposto pelo ministro Dino.
O acolhimento dos embargos é imprescindível. Se não houver modulação, será possível cogitar que todos os negócios de aquisição ou arrendamento de terras rurais ocorridos sem aprovação do Incra ou do Congresso Nacional, desde 1988, seriam nulos de pleno direito, o que ocasionaria um verdadeiro caos.
Vale lembrar que, em 1994 e 1998, a Advocacia-Geral da União afirmou, por meio de dois pareceres diferentes, que as restrições da Lei 5.709/71 não se aplicavam a empresas brasileiras, pois o § 1º do art. 1º não havia sido recepcionado pela Constituição. Foi apenas em 2010 que a AGU mudou de opinião e passou a sustentar que o dispositivo havia sido recepcionado. Entretanto, em 2014, a AGU emitiu a Portaria Interministerial 4, garantindo que seriam preservados os negócios jurídicos entabulados entre o primeiro parecer da AGU (07/06/1994) e o terceiro parecer (22/08/2010).
Em síntese: por 16 anos, o Estado brasileiro disse ao particular que a restrição não incidia. Durante esse período, as empresas brasileiras puderam adquirir e arrendar terras rurais sem as amarras da Lei 5.709/1971. É incalculável o número de negócios jurídicos celebrados nesse período. Porém, como no Brasil “até o passado é incerto”, em 2010 o Estado mudou de opinião e passou a defender que a norma havia sido recepcionada.
Não foi só a AGU que emitiu sinais contraditórios. O STF também o fez.
A ADPF 342 e a ACO 2.463 foram ajuizadas em 2016, mas só foram julgadas em 2026. Ainda em 2016, o min. Marco Aurélio deferiu medida cautelar para suspender os efeitos do parecer da Corregedoria de São Paulo, que, na prática, liberava empresas das restrições da Lei 5.709/71. E, em 26/04/2023, o ministro André Mendonça detectou um “cenário de grave insegurança jurídica” e deferiu medida cautelar solicitada pelo Conselho Federal da OAB para suspender todos os processos que tratassem da compra de imóveis rurais por empresas brasileiras com maioria do capital estrangeiro.
No entanto, em 05/05/2023, o Plenário do STF, após empate na votação, não referendou a medida. Segundo o min. Alexandre de Moraes, “o deferimento da medida cautelar terá causado uma situação de insegurança muito mais agravada do que a aventada pelo Ministro Relator”. O ministro entendeu que o STF estaria “a interferir em diversas relações negociais, com impactos econômicos sequer estimados”. Esse entendimento foi seguido por outros quatro ministros. Não obstante, em 2026, os ministros foram unânimes ao declarar que as restrições da Lei 5.709/71 devem ser seguidas por empresas brasileiras com capital majoritário estrangeiro.
Em razão desse verdadeiro vai-e-vem interpretativo acerca de uma norma editada em 1971, é absolutamente necessário que o STF preserve a segurança jurídica e declare que o julgamento gera efeitos apenas para o futuro. Vale dizer: os negócios de aquisição e arrendamento de terras ocorridos antes do julgamento do STF devem ser considerados válidos, sob pena de se instaurar o caos.
Modular não enfraquece a soberania nacional que o Supremo acaba de reafirmar. Ao contrário: preserva-a, ao lhe dar eficácia prospectiva e uniforme em todo o território. Quem confiou no que o Estado dizia não pode ser punido porque o Estado mudou de opinião. Isso não é privilégio do capital estrangeiro — é o mínimo devido pelo Estado de Direito.

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JOTA

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