Mayara Gasparoto Tonin

<p align="justify">A greve dos caminhoneiros que praticamente parou o país no final de maio levantou debates sobre vários temas importantes, assim como muitos questionamentos sobre a (in)suficiência dos atuais mecanismos políticos e jurídicos para a solução de problemas diversos que permeiam a realidade da população. Em razão especialmente da discussão acerca da política de preços dos combustíveis e da natureza jurídica da Petrobras, é inevitável não tratar da figura da sociedade de economia mista e suas peculiaridades.</p>
<p align="justify">O tema da sociedade de economia mista, que é sociedade anônima de capital público e privado, sendo o capital votante majoritariamente público (art. 4o da Lei 13.303/2016), é relevante não apenas em razão das polêmicas que envolvem a Petrobras, mas também diante do papel de destaque dessas companhias no cenário econômico brasileiro.</p>
<p align="justify">Atualmente há mais de 150 empresas estatais federais no Brasil, sendo que mais de 40 são sociedades de economia mista.<a href="#sdfootnote1sym" name="sdfootnote1anc">1</a> Considerando as esferas estadual, distrital e municipal, o número é ainda maior.<a href="#sdfootnote2sym" name="sdfootnote2anc">2</a> No âmbito do mercado de valores mobiliários, são mais de 20 sociedades de economia mista listadas na B3, tanto no segmento tradicional como nos segmentos especiais de listagem<a href="#sdfootnote3sym" name="sdfootnote3anc">3</a>. Como bem afirmou o TCU, “o Brasil é o país das empresas estatais”.<a href="#sdfootnote4sym" name="sdfootnote4anc">4</a></p>
<ul class="jota-article__internal-links">
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</ul>
<p align="justify">E quando o assunto são as sociedades de economia mista, também é inevitável tratar do tema do interesse público. Por mais clichê que pareça – algo há muito e muito discutido no Direito Administrativo –, mais do que nunca é preciso destacar a relevância da delimitação do interesse público concretamente, no âmbito de cada sociedade de economia mista existente no país. Além do número expressivo dessas companhias e da sua importância no cenário econômico brasileiro, há que se considerar as consequências da ainda recente Lei das Estatais, as implicações das investigações de corrupção, as discussões sobre o uso das estatais pelos agentes políticos, a ainda incerta privatização da Eletrobras etc.</p>
<p align="justify"><a name="_Toc491875005"></a> Fato é que o interesse público é inerente à constituição das sociedades de economia mista, e a delimitação do seu conteúdo não só é de extrema relevância, como é imprescindível para que seja possível estabelecer o próprio objeto social da companhia e, consequentemente, impor limites ao exercício do poder de controle pelo acionista controlador público.</p>
<p align="justify">Isso não significa que o preenchimento do conteúdo do interesse público seja tarefa fácil. Ora, o interesse público não se confunde com o interesse do Estado. Também não equivale ao interesse do aparato administrativo, nem ao interesse do agente público. Tampouco significa o interesse da sociedade e nem é o interesse da totalidade ou da maioria dos sujeitos privados.<a href="#sdfootnote5sym" name="sdfootnote5anc">5</a></p>
<p align="justify">Precisamente em razão dessa dificuldade se torna ainda mais relevante a definição concreta da finalidade pública que justifica a criação de determinada companhia de capital misto. Somente assim será possível (tentar) controlar e garantir que a companhia não seja usada para fins diversos do que aquele previamente definido.</p>
<p align="justify">As sociedades de economia mista são autorizadas e constituídas para o cumprimento de uma finalidade pública específica: aquela que justificou a intervenção do Estado no domínio econômico naquele caso. É o que se extrai das normas aplicáveis: art. 37, XIX, e art. 173 da Constituição; art. 237 e 238 da Lei 6.404/1976; art. 2º, §1º e 2o, art. 4o, §1º, art. 8o, I e V, §1o, da Lei 13.303. A própria CVM já consolidou entendimento de que “não é qualquer interesse público que poderá ser visado pelas atividades da sociedade de economia mista, mas apenas aquele que justificou sua criação”.<a href="#sdfootnote6sym" name="sdfootnote6anc">6</a></p>
<p align="justify">Portanto, tem de haver um interesse público específico definido na lei que autoriza a criação da sociedade de economia mista, e não um interesse público genérico e abstrato.<a href="#sdfootnote7sym" name="sdfootnote7anc">7</a> É a delimitação do interesse público no caso concreto que legitima a atividade econômica desenvolvida pelo Estado, “na medida em que limita a discricionariedade dos gestores da companhia e, assim, contribui para o alinhamento da atividade da estatal com o interesse público que motivou sua criação”.<a href="#sdfootnote8sym" name="sdfootnote8anc">8</a></p>
<p align="justify">Essa delimitação é relevante sobretudo pelo comando do art. 238 da Lei 6.404, segundo o qual o acionista controlador “poderá orientar as atividades da companhia de modo a atender ao interesse público que justificou a sua criação”. E por uma razão óbvia: se não houver uma definição precisa da finalidade pública que motivou a criação da companhia, o acionista controlador público pode orientar as atividades da sociedade de economia mista a qualquer interesse público, o que pode desvirtuar o propósito da companhia e inclusive prejudicar a real finalidade pública buscada.</p>
<p align="justify">Além disso, destaca-se que o art. 238, ao dispor que o acionista controlador público “poderá orientar as atividades da companhia de modo a atender ao interesse público que justificou a sua criação”, estabelece um dever ao Estado além daqueles deveres e responsabilidades do acionista controlador privado, com o qual é equiparado. O dispositivo prevê o dever do controlador público de gerir a companhia para atender determinada finalidade – naturalmente sem desrespeitar outras normas, inclusive e especialmente os direitos dos acionistas minoritários (mas isso é tema para outro momento). Afinal, é em razão de uma finalidade pública específica que o Estado decide autorizar a criação de sociedade de economia mista.</p>
<p align="justify">Conforme o art. 237 da Lei 6.404, a companhia de capital misto só poderá explorar os empreendimentos ou exercer as atividades indicadas na lei de autorização, cujo conteúdo será base para o a definição do seu objeto social, que necessariamente representará a finalidade pública para a qual foi constituída. Ou seja, se esse interesse público integra o próprio objeto social da companhia, só pode ser dever do acionista controlador o seu cumprimento (art. 116 da Lei 6.404).</p>
<p align="justify">Assim, o interesse público mencionado no art. 238 da Lei 6.404 não se trata de elemento externo na gestão da companhia.<a href="#sdfootnote9sym" name="sdfootnote9anc">9</a> Seu intuito é delimitar a atuação do Estado, que “não está autorizado a conduzir os negócios da companhia com base em qualquer interesse público, mas tão somente aquele enunciado na lei que criou a respectiva estatal”.<a href="#sdfootnote10sym" name="sdfootnote10anc">10</a> O dispositivo não significa um regime de exceção, mas demonstra que as regras da Lei 6.404 efetivamente se aplicam à sociedade de economia mista<a href="#sdfootnote11sym" name="sdfootnote11anc">11</a>, com a diferença de que “o interesse da companhia entendido no sentido mais amplo (interesse público combinado com finalidade lucrativa) (...) passa a ser o referencial para o exercício regular do poder de controle pelo Estado acionista”.<a href="#sdfootnote12sym" name="sdfootnote12anc">12</a></p>
<p align="justify">Inclusive, a controvérsia desse dispositivo legal já foi alvo de discussão na CVM em caso envolvendo justamente a Petrobras. A União Federal, na condição de acionista controladora, foi acusada por violação ao art. 238 da Lei 6.404.<a href="#sdfootnote13sym" name="sdfootnote13anc">13</a> O caso envolveu a imposição à companhia dos custos de subsidiar a geração de energia elétrica, por meio da omissão diante da reiterada inadimplência da Amazonas Distribuidora de Energia S.A. e da posterior novação da dívida resultante dessa inadimplência, em termos desvantajosos para a companhia.</p>
<p align="justify">Segundo a acusação, seria controverso o uso dado à Petrobras frente aos objetivos que justificaram a sua criação. Haveria violação ao art. 238, porque não seria atribuição da Petrobras manter hígida a distribuição de energia elétrica na região norte do país, considerando que o objetivo de sua criação, nos termos da Lei 2.004 de 1954, teria sido promover o abastecimento nacional de petróleo e seus derivados e o aproveitamento de outros carbonetos. Entretanto, a Procuradoria Federal da CVM divergiu desse entendimento, destacando que a Lei 9.478 de 1997 teria instituído novo marco regulatório para o setor de petróleo e gás, redefinindo o objeto da Petrobras para nele incluir outras atividades correlatas ou afins definidas em lei. Desse modo, não teria havido desvio da Petrobras em relação aos fins que justificavam sua criação e existência. O parecer foi acolhido quanto à ausência de violação ao art. 238.<a href="#sdfootnote14sym" name="sdfootnote14anc">14</a></p>
<p align="justify">Sem entrar no mérito da abrangência da legislação autorizadora da Petrobras e da alteração posterior, depreende-se da decisão da CVM que o acionista controlador público tem o dever de orientar a companhia ao atendimento da finalidade pública, mas apenas ao atendimento daquela finalidade, que é foi a razão para aquela intervenção do Estado no domínio econômico.</p>
<p align="justify">Como se vê, a solução do caso concreto não é fácil e simples. Mas isso só comprova a tese da necessidade – atual e relevante – da delimitação cada vez mais objetiva e clara da finalidade ou das finalidades públicas envolvidas na criação das sociedades de economia mista. Trata-se não só de mecanismo que facilita a resolução dos problemas e conflitos que podem surgir como também de garantia de controle e fiscalização acerca do exercício do poder de controle pelo acionista controlador público.</p>
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<div id="sdfootnote1">
<p align="justify"><a href="#sdfootnote1anc" name="sdfootnote1sym">1</a> Disponível em: <a href="http://www.planejamento.gov.br/assuntos/empresas-estatais/empresas-estatais-federais">http://www.planejamento.gov.br/assuntos/empresas-estatais/empresas-estatais-federais</a> (acesso em 6.7.2017).</p>
</div>
<div id="sdfootnote2">
<p align="justify"><a href="#sdfootnote2anc" name="sdfootnote2sym">2</a> Os dados são resultado de pesquisa do Observatório das Estatais da FGV. Disponível em: <a href="http://fgvprojetos.fgv.br/sites/fgvprojetos.fgv.br/files/arquivos/marcio_holland.pdf">http://fgvprojetos.fgv.br/sites/fgvprojetos.fgv.br/files/arquivos/marcio_holland.pdf</a> (acesso em 24.6.2018).</p>
</div>
<div id="sdfootnote3">
<p align="justify"><a href="#sdfootnote3anc" name="sdfootnote3sym">3</a> Disponível em: <a href="http://www.bmfbovespa.com.br/pt_br/produtos/listados-a-vista-e-derivativos/renda-variavel/empresas-listadas.htm">http://www.bmfbovespa.com.br/pt_br/produtos/listados-a-vista-e-derivativos/renda-variavel/empresas-listadas.htm</a> (acesso em 2, 3 e 4.7.2017).</p>
</div>
<div id="sdfootnote4">
<p align="justify"><a href="#sdfootnote4anc" name="sdfootnote4sym">4</a> <span lang="en-US">Disponível em: <a href="http://www.eb.mil.br/web/resenha/display/-/asset_publisher/9B8IpAnDp1we/content/tcu-faz-diagnostico-das-443-estatais-do-pais">http://www.eb.mil.br/web/resenha/display/-/asset_publisher/9B8IpAnDp1we/content/tcu-faz-diagnostico-das-443-estatais-do-pais</a> (acesso em 24.6.2018).</span></p>
</div>
<div id="sdfootnote5">
<p align="justify"><a href="#sdfootnote5anc" name="sdfootnote5sym">5</a> JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: RT, 2016, p. 55-57.</p>
</div>
<div id="sdfootnote6">
<p align="justify"><a href="#sdfootnote6anc" name="sdfootnote6sym">6</a> PAS-CVM-07/2003, Relator-Diretor Marcelo Trindade, julgado em 4.7.2007.</p>
</div>
<div id="sdfootnote7">
<p align="justify"><a href="#sdfootnote7anc" name="sdfootnote7sym">7</a> FRAZÃO, Ana. O abuso de poder de controle na Lei das Estatais. In: NORONHA, João Otávio de; FRAZÃO, Ana; MESQUITA, Daniel Augusto (Coord.). Estatuto jurídico das estatais: análise da Lei nº 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 121.</p>
</div>
<div id="sdfootnote8">
<p align="justify"><a href="#sdfootnote8anc" name="sdfootnote8sym">8</a> FRAZÃO, Ana. O abuso de poder de controle na Lei das Estatais. In: NORONHA, João Otávio de; FRAZÃO, Ana; MESQUITA, Daniel Augusto (Coord.). Estatuto jurídico das estatais: análise da Lei nº 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 112.</p>
</div>
<div id="sdfootnote9">
<p align="justify"><a href="#sdfootnote9anc" name="sdfootnote9sym">9</a> PINTO JUNIOR, Mario Engler. Empresa estatal: função econômica e dilemas societários. São Paulo: Atlas, 2013, p. 314-315.</p>
</div>
<div id="sdfootnote10">
<p align="justify"><a href="#sdfootnote10anc" name="sdfootnote10sym">10</a> PAS-CVM-RJ2013/6635, Relatora-Diretora Luciana Dias, julgado em 26.5.2015.</p>
</div>
<div id="sdfootnote11">
<p align="justify"><a href="#sdfootnote11anc" name="sdfootnote11sym">11</a> PONTES, Evandro Fernandes. Os interesses jurídicos nas sociedades de economia mista. In: NORONHA, João Otávio de; FRAZÃO, Ana; MESQUITA, Daniel Augusto (Coord.). Estatuto jurídico das estatais: análise da Lei nº 13.303/2016. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 442.</p>
</div>
<div id="sdfootnote12">
<p align="justify"><a href="#sdfootnote12anc" name="sdfootnote12sym">12</a> PINTO JUNIOR, Mario Engler. Empresa estatal: função econômica e dilemas societários. São Paulo: Atlas, 2013, p. 389.</p>
</div>
<div id="sdfootnote13">
<p align="justify"><a href="#sdfootnote13anc" name="sdfootnote13sym">13</a> PAS-CVM-RJ2015/10677, Relator-Diretor Henrique B. Machado Moreira, julgamento 7.2.2017.</p>
</div>
<div id="sdfootnote14">
<p align="justify"><a href="#sdfootnote14anc" name="sdfootnote14sym">14</a> PAS-CVM-RJ2015/10677, Relator-Diretor Henrique B. Machado Moreira, julgamento 7.2.2017.</p>
</div>


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A necessidade da delimitação concreta do interesse público

Sociedades de economia mista e interesse público

A necessidade da delimitação concreta do interesse público