Rodrigo Barata

A discussão sobre os modelos de concessão de parques naturais e urbanos, assim como demais ativos de lazer, entretenimento, cultura e afins é, em certa medida, ainda nova no Brasil. É certo que estamos em um momento no qual diversas iniciativas relacionadas a este perfil de projeto estão em desenvolvimento e alguns parques já foram concedidos à iniciativa privada. As estruturas propostas para cada um desses projetos identificados pelo país são diversas, o que evidencia essa tentativa de se buscar melhores maneiras de implementar programas de concessão de ativos públicos voltados ao lazer, entretenimento, meio ambiente, cultura, esportes e outros.
Contudo, também deve-se ter em mente que cada um desses ativos possui características próprias em relação ao perfil e vocação do empreendimento, capacidade de atrair usuários/visitantes, capacidade de receber esses usuários/visitantes com conforto e dentro de níveis de serviço aceitáveis, necessidades de investimentos, acessibilidade etc. É dizer, cada um desses ativos deve ser estudado e desenvolvido individualmente, respeitando suas características, potenciais e limitações.
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Esse é um ponto fundamental, porque a exploração privada de ativos do perfil aqui tratado é distinta da exploração de grandes empreendimentos de serviços públicos tradicionais (por serviços públicos tradicionais queremos nos referir a empreendimentos de transporte, como rodovias, aeroportos, portos, mobilidade urbana, como ônibus, metrô e trens em geral, saneamento básico, distribuição de gás e energia elétrica).
A estrutura sobre a qual uma concessão de serviços públicos tradicionais é desenvolvida considera, em regra: (i) a realização de um investimento substancial em infraestrutura pública, geralmente no que consideramos um monopólio natural, o que será representado por custos afundados (sunk costs), irrecuperáveis pelo investidor caso pretendesse retirar o que fora investido (ou seja, após o investimento, o investidor privado não pode simplesmente retirar a infraestrutura que implantou); (ii) a exploração dos serviços dentro de uma política tarifária estabelecida pelo Poder Concedente e sobre a qual este tem alguma ingerência ao longo de toda a concessão, especialmente por intermédio de mecanismos de revisão contratual; e (iii) uma perspectiva de demanda pelos serviços fundada na necessidade dos usuários pela infraestrutura e serviços públicos disponibilizados, geralmente sem grandes concorrências entre os serviços disponíveis (recordando o monopólio natural acima citado).
Nesse contexto, a distribuição de riscos entre Poder Concedente e concessionária pressupõe que a ocorrência de eventos externos com impacto no equilíbrio econômico-financeiro da concessão seja ajustada principalmente com revisões de tarifas, sobre as quais o Poder Concedente tem o poder de decisão para estabelecimento de novos patamares para os valores cobrados pelas concessionárias.
Ocorre que a exploração de parques naturais, urbanos, empreendimentos de lazer, entretenimento, cultura e outros similares não está totalmente alinhada com as premissas acima, especialmente porque existem ativos públicos e privados concorrendo para a atração de usuários/visitantes. A exploração, portanto, está muito alinhada com atividades normais de mercado (como exploração de shoppings, teatros, cinemas, museus, parques de diversão e outros), sendo que a diferença dos empreendimentos privados para as concessões é que o ativo explorado nestas últimas é de titularidade pública.
Diante desse cenário, o Governo do Estado de São Paulo trabalha para buscar a melhor forma de estruturar tais parcerias com a iniciativa privada voltadas à exploração e desenvolvimento de atrativos turísticos, culturais, ambientais, de lazer e entretenimento, sempre com foco na tentativa de melhor desenvolver os modelos de parceria, a fim de assegurar que os interesses públicos e privados sejam atendidos, com o resultado final de possibilitar mais atrativos e serviços à sociedade.
Nesse contexto, em todos os estudos e sondagens de mercado realizados pelo Governo do Estado, um pleito comum era a possibilidade de desenvolver tais parcerias com a liberdade do parceiro privado estabelecer preços relacionados à visitação, uso e serviços nos atrativos concedidos, especialmente quando se trata dos valores cobrados para a entrada nesses empreendimentos (valores do ingresso). Cabe recordar que os projetos desenvolvidos no país até o momento tenderam a estabelecer políticas de preços tal qual se trabalhar com tarifas de serviços públicos.
De forma pioneira, o Estado buscou atender o pleito apresentado, sempre com o objetivo de aprimorar os modelos de parcerias e entregar melhores serviços e infraestruturas à população. Assim, diversos estudos foram realizados para buscar a melhor maneira de desenvolver tais parcerias, com a possibilidade de que a liberdade de preços fosse garantida, sem que, com isso, houvesse qualquer prejuízo nos padrões de serviços ou à ampla acessibilidade aos atrativos. Desses estudos resultaram os modelos de concessão quem vem sendo divulgados pelo Estado de São Paulo, notadamente como o que ora se descreve.
Para garantir a liberdade de preços, notou-se que elementos que fundamentavam o modelo de concessão dos serviços públicos tradicionais seriam alterados, o que demandaria ajustes nas premissas básicas daquelas estruturas de parceria. É importante que o mercado e demais stakeholders compreendam tais alterações e analisem os modelos e projetos desenvolvidos pelo Estado de São Paulo com essa perspectiva. Isso porque, ao modificar a competência de controle de preços do Poder Concedente (no modelo tradicional) ao concessionário (no modelo proposto), a capacidade de lidar com determinados eventos externos que impactem o equilíbrio econômico-financeiro resultante da licitação e contratação não mais estão sob controle do Estado, passando, pois, ao controle da própria concessionária.
Assim, salvo alterações unilaterais promovidas diretamente pelo Estado de São Paulo (na qualidade de Concedente) na relação contratual da concessão, demais alterações decorrentes de impactos externos (como alterações tributárias, de preços de insumos e outros) devem remanescer sob responsabilidade e risco privados. Essa característica decorre não de uma tentativa de onerar a iniciativa privada, mas de conferir ao empreendedor/investidor a capacidade de gerenciar seus preços de acordo com o cenário em que inserido, o que ocorreria na exploração de empreendimentos similares de cunho privado.
De toda forma, ainda há a preocupação de que aumentos elevados de tributos, por exemplo, possam tornar um negócio que originalmente seria viável e atrativo, em empreendimento inviável e com resultados negativos, o que não é desejável. Assim, também foi desenvolvido mecanismo de saída contratual para tais situações, de modo que o parceiro privado, tal qual estivesse em uma empreitada eminentemente privada, possa sair do negócio que se torne inviável, evitando maiores prejuízos.
Essa saída, é claro, não é simples e injustificada, dado que há interesses e patrimônio púbicos em jogo, mas, quando devidamente demonstrada, poderá ocorrer. A lógica que suporta esse mecanismo, repita-se, não é onerar o investidor privado, mas dotá-lo da liberdade para exploração do ativo, como pleiteado nas sondagens, estudos e demais contatos com o mercado e stakeholders.

parques

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JOTA

A exploração está muito alinhada com atividades normais de mercado

Sobre o modelo de concessão com liberdade de preços

A exploração está muito alinhada com atividades normais de mercado