Opinião & Análise

MP 979/2020

Sobre a constitucionalidade da ‘devolução’ de medidas provisórias

Natureza de ‘medida cautelar’ legislativa justifica o expediente

medidas provisórias
Crédito: Pixabay

Com a devolução da MP 979/2020 no último dia 13 de junho, conta-se a quarta vez na história em que uma medida provisória é devolvida e novamente se reacenderam as controvérsias quanto à constitucionalidade e consequências dessa decisão do Presidente do Congresso Nacional.

Sem dúvidas, trata-se de um instrumento forte e poucas vezes utilizado, muito embora o art. 62, § 5º, da Constituição, incluído pela EC nº 32/01, tenha constitucionalizado um “juízo prévio” de admissibilidade.

A primeira vez em que uma MP foi devolvida ocorreu em 1989. Editada no dia 16 de janeiro de 1989, a MP 33/1989 dispensava, isto é, demitia (a partir do dia 1º de março de 1989) servidores civis da Administração Federal e dos extintos Territórios Federais, que não tenham adquirido estabilidade, nos termos do art. 19 do ADCT. Da tramitação, consta que a devolução ocorreu no dia 20 de janeiro de 1989, através de Mensagem subscrita pelo então 1º vice-presidente do Senado, senador José Ignácio Ferreira. Registrou-se, ainda na tramitação, a perda de eficácia da medida provisória em 15 de fevereiro de 1989.

Da segunda vez em que ocorreu uma devolução de uma medida provisória, em 2008, o então presidente do Senado Federal Garibaldi Alves devolveu a MP 446/2008, que alterava as regras para concessão e renovação do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS). O argumento usado foi o de que a MP continha dispositivos “inaceitáveis”.

Na época, no entanto, mesmo com a devolução, o presidente da Câmara dos Deputados, o então deputado federal Michel Temer, acabou levando a MP 446/2008 para o plenário dessa Casa Legislativa, e a MP que tinha sido devolvida foi formalmente rejeitada pelo plenário da Câmara dos Deputados.

Ao responder a Questão de Ordem sobre o tema, o presidente Temer manifestou sua opinião no sentido de que “a possibilidade de devolução (…) mostra-se incompatível com a natureza da medida provisória, que, por ter força de lei desde a sua edição, somente deixará de produzir efeitos nas hipóteses de rejeição, perda de eficácia pelo decurso de prazo ou revogação”.

Na terceira devolução, o à época presidente do Senado Renan Calheiros devolveu a MP 669/2015, editada no dia 26 de fevereiro de 2015. A referida medida provisória reduzia o benefício fiscal de desoneração da folha de pagamento em 56 segmentos da atividade econômica (ou seja, implicaria aumento de tributos). A MP 669/2015 fazia parte de um conjunto de medidas de ajuste fiscal do governo e gerou muito debate no Plenário, com senadores do PT defendendo a votação da matéria, enquanto senadores da oposição elogiavam a decisão do presidente Renan. A decisão foi justificada na afirmação de que a matéria poderia gerar instabilidade jurídica, além de não ser urgente.

Das vezes em que ocorreu a devolução em 2008 e em 2015, a decisão foi tomada com base no art. 48, incisos II e XI, do Regimento Interno do Senado Federal, que afirma que cabe ao presidente do Senado Federal “velar pelo respeito às prerrogativas do Senado e às prerrogativas dos Senadores” e “impugnar as proposições que lhe pareçam contrárias à Constituição, às leis ou a este Regimento”. A rigor, portanto, o expediente de devolução de medidas provisórias não conta com previsão expressa.

No entanto, não há por que concluir que a falta de um dispositivo específico prevendo a devolução das medidas provisórias possa conduzir à impossibilidade dessa decisão, nem que seja como entendimento que preenche uma lacuna constitucional. Ora, se o Parlamento pode rejeitar a medida provisória em até 120 dias, a fortiori também pode fazê-lo de plano, devolvendo-a no início da tramitação.

Além disso, não faria sentido limitar o “juízo prévio” do art. 62, § 5º, da CF, à competência da Comissão Mista. Em momento algum a Resolução nº 1, de 2002, do Congresso Nacional, atribuiu a esse órgão colegiado fracionário “exclusividade” na apreciação do cumprimento dos pressupostos constitucionais para a edição de medidas provisórias. Assim, a competência da Comissão Mista não exclui, nem é incompatível com a possibilidade de devolução das medidas provisórias pelo presidente do Congresso Nacional.

Nesse sentido, tampouco o rito abreviado instituído pelo Ato Conjunto nº 1, de 2020, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (para a aprovação de medidas provisórias durante a pandemia) serviria para afastar tal competência do presidente. Em tal rito, a Comissão Mista foi substituída pelo relator, que assume grandes poderes sobre o destino da medida provisória. Nesse contexto, reconhecer a atuação do presidente contribui para evitar o indesejável “império do relator” das medidas provisórias, prática já declarada inconstitucional pelo STF na ADI 4.029.

Outra das principais indagações sobre a devolução das medidas provisórias diz respeito aos efeitos jurídicos desse ato. Em princípio, com sua edição, as medidas provisórias têm força de lei imediata, e somente perdem a eficácia se não forem convertidas em lei no prazo de 120 dias (art. 62, § 3º, da CF) ou, eventualmente, se forem declaradas inconstitucionais antes disso pelo STF. Seria, então, a devolução uma providência inútil?

Desde logo, entende-se que não. Publicada a devolução pelo Parlamento, cessa a vigência da medida provisória devolvida. Na prática, a devolução implica na rejeição preliminar desse legislativo, cessando antecipadamente sua eficácia. Deixar de reconhecer esse efeito concreto da devolução equivaleria a considerá-la uma ação política sem respaldo jurídico. Não parece ser a melhor interpretação.

Com atenção a esse ponto sobre os efeitos, em 2015, por exemplo, juntamente com a devolução, foi publicado um ato declaratório de perda de eficácia da medida provisória devolvida. Em um primeiro momento, o Planalto aceitou tal ato declaratório, que inclusive foi inserido no seu Portal de Legislação. No entanto, dias depois, acabou ignorando-o, tendo editado a MP 671/2015, cujo art. 37 revogou expressamente a MP 669/2015 que tinha sido devolvida, e essa segunda MP revogadora foi convertida na Lei nº 13.155/2015.

Desta vez, o Planalto resolveu adotar a mesma posição de 2015, editando a MP 981 para revogar de forma expressa a MP 979/202 no mesmo dia em que foi devolvida pelo presidente do Congresso Nacional.

A devolução da MP 979/2020 ainda chama a atenção para outro ponto importante: em que situações uma medida provisória pode ser devolvida?

Como se disse, a CF, art. 62, § 5º, confere uma clara autorização para que as Casas Legislativas realizem um juízo prévio sobre o atendimento dos pressupostos constitucionais. Claramente, portanto, caberia a devolução para as situações em que não restam cumpridos os requisitos de relevância e urgência ou quando a medida provisória viola o princípio da irrepetibilidade do art. 62, § 10, da CF. Em comum, tratam-se de hipóteses de vícios insanáveis pelo processo legislativo.

No entanto, pergunta-se: a devolução se presta para rejeitar preliminarmente medidas provisórias cujo conteúdo materialmente inconstitucional poderia ser objeto de emendas parlamentares? O ponto é importante porque foram dadas duas razões para a devolução da MP 979/2020.

A primeira delas, apontou para a ofensa do princípio da irrepetibilidade, em razão da MP 914/2019, cuja vigência se encerrou no último dia 1º de junho. No entanto, basta cotejar os textos para verificar que não há coincidência de objetos entre as duas medidas provisórias em questão que pudesse atrair a vedação constitucional do art. 62, § 10, da CF.

A segunda razão dada para a decisão de devolver a MP 979/2020 alegou a violação à autonomia e gestão democrática das universidades, conforme o art. 207 da CF (“as universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão”).

Em tese, o conteúdo dessas disposições normativas poderia ser modificado durante o processo de conversão da medida provisória em lei. No entanto, as alterações parlamentares não teriam efeito imediato, mesmo o procedimento mais célere de conversão das medidas provisórias em lei leva seu tempo. Assim, tendo em vista a possibilidade de uma medida provisória inconstitucional ter efeitos imediatos concretos e indesejados, a resposta à pergunta formulada é positiva, de forma a permitir o cabimento da devolução também diante de conteúdo descabido, por manifesta inconstitucionalidade material no juízo do presidente do Congresso Nacional.

Nesse caso, como se vê, a devolução das medidas provisórias assume a natureza jurídica de uma “medida cautelar” legislativa, em franco favor à segurança jurídica, para evitar os referidos efeitos concretos inconstitucionais indesejáveis. Inclusive, nessa qualidade de cautelar, a devolução de medidas provisórias sequer dependeria de previsão legal ou constitucional expressa, na linha do que foi decidido na ADC 4 (que reconheceu a constitucionalidade poder geral de cautela dos juízes, mesmo na ordem pré-constitucional quando inexistia técnica processual que o contemplasse).

No caso da MP 979/2020, por exemplo, uma eventual demora na devolução poderia ter ensejado a designação de reitores pro tempore que gozariam da presunção de constitucionalidade das leis e dos atos administrativos.

Vista nesses termos, a devolução de medidas provisórias pelo presidente do Congresso Nacional entra como um importante instrumento de controle de constitucionalidade prévio por parte do Poder Legislativo, somando-se ao controle dos atos legislativos já realizado pela Comissões de Constituição e Justiça (CCJ), pelo exercício da competência do art. 49, inciso V, da CF (para sustar atos normativos que exorbitem o poder regulamentar), e pela apreciação ordinária das medidas provisórias.

Seja como for, ainda que não se reconheça sua juridicidade, a reiteração da devolução de medidas provisórias nas próximas ocasiões poderá convertê-la – se é que isso já não aconteceu – em costume constitucional.

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