Opinião & Análise

Reforma tributária

Simplifica Já: uma alternativa viável no debate da reforma tributária

Proposta pretende ser um denominador comum dos interesses dos diversos atores envolvidos na reforma tributária

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Foto: Marcos Santos/USP Imagens

Introdução

A tentativa de junção de tributos de competências diversas, proposta pelas PECs 45 e 110, em trâmite no Congresso Nacional, não considera os imensos e exagerados efeitos redistributivos que poderão advir, não só entre os entes federados de diversos níveis, afetando em especial as finanças dos municípios, mas também entre setores econômicos, atingindo em cheio o setor de serviços, além de acrescentar, ao já difícil sistema tributário vigente, extrema complexidade na governança dos tributos envolvidos.

Destaca-se inicialmente que um dos principais aspectos que as PECs deverão enfrentar, nessa longa caminhada, será a tributação do consumo. Isso porque o problema não está no fato de haver tributos sobre o consumo separados entre os entes – ISS para os municípios, ICMS para os estados e IPI, PIS e Cofins para a União – mas sim no custo de conformidade dos tributos per si, particularmente no ICMS, causado pela excessiva tributação na origem e pela diversidade de legislação nos estados e na PIS Cofins, que é uma verdadeira “colcha de retalhos” de legislação, com muito mais exceções do que regras e com seus mais de cem regimes especiais.

Problemas comuns relativos às PECs 45 e 110

Outro problema observado em ambas as PECs, é a implantação de um IBS em paralelo com a manutenção dos atuais tributos ISS, ICMS, IPI, PIS e Cofins (PEC 45), ou IPI, IOF, CSLL, PIS, Pasep, Cofins, Salário-Educação, CIDE-Combustíveis, ICMS e ISS (PEC 110), por vários anos. Importante frisar que essa é uma ideia acadêmica e que ainda não foi testada empiricamente.

Imaginem, no Brasil, onde já se gasta tanto tempo no cálculo dos tributos (mormente por causa do ICMS, da PIS Cofins, das Contribuições Previdenciárias e do Imposto de Renda), ter que se preocupar, por cinco, dez ou mais anos, em se adequar às regras de outra tributação recém criada e que vai andar em paralelo por todo esse tempo.

O contribuinte terá que emitir documentos fiscais para os atuais tributos, com todas as regras específicas, benefícios fiscais específicos e, em paralelo, terá que trabalhar com outros documentos fiscais criados para o IBS. Soma-se a isso, o fato de que todos os custos para a implementação e manutenção desse novo sistema, serão suportados pelo contribuinte.

Por exemplo, uma das PECs fala em 1/8 de redução ao ano do crédito tributário dos tributos antigos em concomitância com o acréscimo de 1/8 ao ano de crédito tributário do tributo novo, como se a carga tributária total ficasse próximo ao que é hoje.

Mas, essa mesma proposta não diz que o custo para as empresas se manterem em conformidade, bem como as Administrações Tributárias, dobra, não interessando qual ano da transição se analise.

Portanto, não interessa se o crédito tributário dos tributos antigos é de 7/8 ou de 1/8, pois o custo de cumprimento de obrigações acessórias dobra, já que ao cumprimento das conformidades desses tributos soma-se o cumprimento da conformidade do novo tributo inserido. Algo insuportável para os operadores do mercado real.

Com a explosão dos custos de conformidade, demandando ainda mais recursos humanos e materiais, isso seria um verdadeiro calvário, por vários anos, para os contribuintes e para os Fiscos.

Num momento pós-pandemia, se há algo do qual não se precisa, na tentativa de recuperar o tecido econômico, são saltos no escuro, em modelos cujas estruturas são de complexa implantação, e sucesso duvidoso, fazendo a sociedade passar por uma via crucis por vários anos com dois sistemas em paralelo.

Outro grave problema é que as PECs querem embarcar num novo modelo sem apresentar cálculos ou mesmo cálculos seguros sobre o que acontecerá na exagerada redistribuição entre entes públicos e entre os setores econômicos.

As estimativas feitas em diversas oportunidades, sem publicizar qualquer memória de cálculo não se baseiam em economia real, ou seja, em dados de notas fiscais eletrônicas de padrão nacional emitidas, que alimentem uma única base de dados, um único sistema, e sim em aproximações para tentar estimar o consumo em cada Município e Estado, justamente porque o IBGE não possui dados de PIB baseado em local de consumo dos bens e serviços.

Os resultados da Pesquisa de Orçamentos das Famílias (POF) bem como do IDH-Renda, que foram aparentemente as fontes utilizadas para medição do consumo por entes, podem divergir enormemente dos resultados que as futuras notas fiscais eletrônicas efetivamente emitidas podem apresentar.

Problemas específicos da PEC 45

Conforme relatórios do SESCON SP, ocorreriam exagerados efeitos redistributivos de carga entre os setores econômicos com a referida PEC, podendo ser registrado aumento de carga tributária de mais de 100% conforme o tipo de empresa do setor de serviços.

Alegações de que serviços, diferentemente de mercadorias, seriam consumidos por ricos, merecendo ser mais tributados, esquecem que os funcionários dos prestadores de serviços não são ricos, e que em havendo tal elevação de carga tributária do setor, muitos consumidores deixariam de tomar esses serviços, trazendo isso duas consequências:

1º) muitos funcionários dessas prestadoras de serviços seriam dispensados – justamente do setor da economia que responde por mais de 62% do total de pessoas empregadas no país; e

2º) aqueles que deixaram de consumir tais serviços privados, passariam a demandar os correspondentes serviços públicos, onerando o orçamento público, particularmente dos municípios, quanto aos serviços de educação, saúde e transporte público, por exemplo.

Do lado do setor público, outra consequência desse aumento de carga do setor de serviços com o IBS, segundo algumas estimativas feitas, é que os municípios aumentarão as suas despesas no orçamento, pelo fato de tomarem serviços como saúde, educação e transporte público mais caros do que atualmente.

No município de São Paulo, por exemplo, com um orçamento da ordem de 69 bilhões de reais previsto para 2020 (que aliás não vai se realizar, por conta da pandemia), as despesas aumentariam em aproximadamente 5,7 bilhões de reais, o que fatalmente demandaria cortes de investimentos e de serviços públicos municipais que poderiam ser prestados à população.

Mesmo para as indústrias, que aparentemente se beneficiariam de um maior aproveitamento do crédito financeiro, o resultado pode ser até pior do que é hoje. Isso porque levantamentos feitos indicam que a arrecadação do ISS nos municípios é, em sua esmagadora maioria (em torno de 90%), decorrente de operações B2B (ou seja, tendo pessoas jurídicas tomadoras do serviço).

Ou seja, em a base de serviços se juntando à base de mercadorias para compor, seja a base do IBS, seja a base do IVA Dual (proposta dos estados), o aumento de arrecadação será mínimo, já que nesses novos tributos aquela arrecadação viraria crédito, tendo que os entes, das duas uma: ou aumentar a alíquota para não haver redução na arrecadação; ou tentar adotar aplicação restritiva dos créditos financeiros, podendo, neste último caso, uma restrição em pequeno percentual da concessão desse crédito financeiro ser pior do que o hoje chamado resíduo que o ISS causa às indústrias (cumulatividade), do qual, aliás, as reclamações são mínimas (1%), se comparado com as reclamações sobre o ICMS (42%), a PIS Cofins (16%) e as Contribuições Previdenciárias (16%)[1].

A restrição ao crédito financeiro certamente ensejaria a continuação da hoje conturbada relação de crédito no ICMS entre contribuintes e Administrações Tributárias estaduais, só que com um agravante imenso, que é o fato de serviço ser bem imaterial, portanto não estocável, como é a mercadoria, e por conseguinte com muito maior tendência a fraude e sonegação, se comparado a mercadoria, particularmente se não houver a previsão de vincular a possibilidade de utilização do crédito ao efetivo pagamento do tributo da etapa anterior, não o mero destaque do tributo na nota fiscal para a utilização do crédito pelo adquirente do bem ou serviço.

Outro problema da PEC 45 é que ela pretende criar um Comitê Gestor Nacional do IBS, num momento histórico em que sequer há amadurecimento institucional dos estados entre si (vide o insucesso do Confaz), e dos municípios entre si.

Nesse contexto, a tentativa de criar um comitê gestor nacional do IBS com os três níveis de entes federativos acarretará concentração de poder nas mãos da União (o contrário do “Mais Brasil, Menos Brasília”), como acontece no caso do Simples Nacional, só que a acomodação de poderes nesse suposto comitê nacional seria muito mais tensa, pois ali passariam mais de dez vezes o volume de arrecadação que passa no Comitê Gestor do Simples Nacional.

Problemas específicos da PEC 110

A PEC 110 apresenta tantas exceções que não simplifica a gestão do IBS, pelo contrário, deixa o sistema tão ou mais complexo do que é hoje. A proposta do SIMPLIFICA JÁ, por sua vez, permite, no caso dos bens tributados pelo ICMS, mais de uma alíquota, mas desde que padronizado o número de alíquotas nacionalmente, por resolução do Senado Federal, acomodando os interesses dos estados de, para consumo em seu território, preverem alíquotas diferenciadas, entre as alíquotas padrão previstas em resolução do Senado Federal.

Além disso, a PEC 110 concentra mais ainda o poder tributante nas mãos da União, indo em sentido contrário ao lema do governo federal, “Mais Brasil, Menos Brasília”, deixando, particularmente os municípios cada vez mais dependentes do poder central, prevendo para os mesmos meros repasses de valores, não lhes permitindo definir alíquota de seu tributo sobre o consumo, o que fere cláusula pétrea, por ser medida tendente a abolir o pacto federativo.

Essa perda de autonomia dos entes federados, particularmente dos municípios, torna os entes menos responsáveis pelo seu próprio equilíbrio fiscal, além de trazer um exagerado modelo de repasses constitucionais, com maior complexidade e dificuldade de controle dessas regras de transferência constitucionais, o que já acontece atualmente, com os atuais repasses.

O SIMPLIFICA JÁ

A proposta do SIMPLIFICA JÁ, elaborada pela Anafisco e Abrasf ao longo de meses de estudo e dedicação, e que conta com cada vez mais apoios, dos setores público e privado, pretende ser um denominador comum dos interesses dos diversos atores envolvidos na reforma tributária.

Importante dizer que qualquer reforma tributária que trate do consumo, no Brasil, deve primeiro trazer benefícios à sociedade, e não o aumento da carga tributária e mais complexidade com a criação de sistemas paralelos, como as PECs 45 e 110 erroneamente propõe. Além disso, o SIMPLIFICA JÁ visa o equilíbrio de ganhos entre os entes da federação envolvidos, quais sejam os municípios, estados e a União.

As melhorias para os contribuintes seriam imediatas, pois altera as regras dos principais tributos sobre o consumo existentes (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS) resolvendo, por conseguinte, os principais problemas da tributação do consumo no país.

Basta destacar que segundo o relatório Doing Business 2020, do Banco Mundial, o ICMS, sozinho, responde por quase 60% das 1.501 horas que se gasta para calcular e pagar tributo no Brasil. Ou seja, tratando os problemas do ICMS, o que o SIMPLIFICA JÁ propõe, esses principais problemas são eliminados.

Uma reforma tem que ser feita sob a perspectiva do contribuinte, que só quer saber o quê, quanto, como, quando e onde pagar. Para tal, a melhoria das regras de conformidade dos atuais tributos sobre o consumo resolveria os principais problemas.

Perspectivas de importação de modelos de IVA onde a necessidade de se pensar a estrutura federativa, bem como a de desconsiderar as diferenças entre os setores econômicos, podem levar à criação de complexas regras de laboratório de eficácia duvidosa, que podem vir a trazer mais confusão que solução, não ensejando melhorias imediatas e estando sujeitas a grandes erros, trazendo riscos desnecessários justamente para os contribuintes.

E essa reforma deve ser progressiva para tributos mais complexos, como o ICMS, porque transições amarradas em texto constitucional, como as atuais, correm o grande risco de serem frustrantes, principalmente quando pretendem se basear em estimativas econômicas e não em economia real, ou seja, sem se basear em dados de notas fiscais eletrônicas de padrão nacional emitidas, que alimentam um único sistema.

Por isso o SIMPLIFICA JÁ propõe a criação de um Comitê Gestor Nacional do ICMS, com orçamento próprio, e com a implantação de uma nota fiscal eletrônica de padrão nacional do ICMS. A partir daí, relatórios técnicos poderiam ser elaborados com muito mais precisão e segurança.

A proposta do SIMPLIFICA JÁ, propõe ainda, uma reforma modular para auxiliar a aprovação das principais melhorias do sistema da tributação do consumo. A reforma seria dividida em quatro módulos: aprimoramentos no ISS; aprimoramentos no ICMS; aprimoramentos na Contribuição Previdenciária Patronal, desonerando a tributação da folha de salários; e aprimoramentos no IPI e na PIS/Cofins.

Diferente das duas PECs, o SIMPLIFICA JÁ propõe uma transição com respeito ao ritmo político e econômico. Transições de tributos complexos como o ICMS, “amarradas” no texto constitucional, acabam impossibilitando ajustes necessários inclusive para aceleração da efetivação da transição, caso necessário.

Um exemplo é que, no SIMPLIFICA JÁ, em talvez 2 anos já poderia ser reduzir abruptamente a alíquota interestadual do ICMS (alíquota de origem), o que contribuiria sensivelmente para a redução da guerra fiscal entre os estados.

Outro ponto é o equilíbrio entre a simplificação, a manutenção da carga tributária e do pacto federativo, qualidades que faltam nas propostas atualmente em sob análise do Congresso Nacional.

Um outro aspecto no SIMPLIFICA JÁ é o uso intensivo de tecnologia para automatização e simplificação da relação fisco/contribuinte, com a implantação da nota fiscal eletrônica do ICMS e guia de arrecadação única de padrão nacional, gerida pelo Comitê Gestor Nacional do ICMS, e a nota fiscal de serviços eletrônica do ISS e guia de arrecadação única de padrão nacional, gerida pelo Comitê Gestor Nacional do ISS. Essas notas seriam utilizadas também pela União, conforme a operação, venda de bem ou prestação de serviço.

Administração Tributária integrada, moderna, eficiente e cidadã, consubstanciada pelos respectivos comitês gestores, tanto do ICMS quanto do ISS, onde a maturidade de integração dos estados entre si, e dos municípios entre si, torna-se peça chave, não com poder legiferante como o Confaz, experiência mal sucedida, mas sim com poder regulamentador, com as resoluções dos respectivos comitês nacionalizando toda a legislação infralegal, tanto dos 27 estados, relativamente ao ICMS, quanto dos 5.570 municípios, no tocante ao ISS. De novo, nesse quesito, as PECs 45 e 110 tentam “dar saltos” prevendo um comitê gestor entre os três níveis de entes federativos, maturidade que dificilmente será atingida.

Por fim, a manutenção da Zona Franca de Manaus. A necessidade de rápida aprovação demanda deixar para momento posterior debates mais complexos, como a Zona Franca de Manaus, e sobre quais medidas de desenvolvimento seriam mais adequadas para a região.

Com relação à Contribuição sobre o Valor Adicionado Federal, há previsão de alíquota única, crédito financeiro, tributo por fora, base ampla de incidência sobre bens e serviços, vedação a benefícios fiscais e devolução parcial do tributo para os consumidores de baixa renda.

A ideia é a de que essa proposta venha a ser discutida e ampliada no Parlamento, assim que retomados os trabalhos da Comissão Temporária Mista da Reforma Tributária, porque o Brasil pós pandemia vai precisar de projetos que o auxiliem na retomada do crescimento econômico.

 


[1] Percentual total sobre as respostas em relação à pergunta “qual tributo que causa maior impacto negativo sobre a competitividade”. Cf. Sondagem especial / Confederação Nacional da Indústria. Ano 19, n. 73 (mar./2019) – Brasília: CNI, 2019.


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