Opinião & Análise

Semipresidencialismo: uma alternativa para o Brasil?

Cenário partidário parece ser problema central

Crédito @Wikimedia Commons

Na última sexta-feira, 24 de junho, os britânicos decidiram em referendo pela saída do Reino Unido da União Européia. Diante do resultado, o Primeiro-ministro David Cameron comunicou sua renúncia, após 6 anos ocupando o número 10 de Downing Street, sua residência oficial [1].

É digna de destaque a tranquilidade do processo de renúncia do Primeiro-ministro, que se dá em cenário de absoluta normalidade política e institucional. A tranquilidade na troca do Chefe de Governo é comumente apontada como uma das principais virtudes do Parlamentarismo, que parece favorecer o desapego ao cargo. Em maio de 1997, após o Partido Conservador britânico sofrer a pior derrota eleitoral desde o séc. XIX, o Primeiro-ministro John Major renunciou no dia seguinte à divulgação do resultado, após 7 anos no cargo. Quando perguntado sobre o que faria após a renúncia, singelamente, Major respondeu que pretendia ir ao estádio The Oval assistir uma partida de cricket [2].

No Brasil, em contraponto, vigora o Presidencialismo, em que as abreviações do mandato executivo, por renúncia ou impeachment, tendem a ser significativamente traumáticas. A atual crise política brasileira tem levantado discussões em torno da alteração de nosso sistema de governo, visto como pouco flexível e incapaz de absorver os eventuais impasses políticos. Em reação, diversas propostas legislativas de alteração podem ser atualmente identificadas, como as Propostas de Emenda à Constituição (PEC) 32/2015, 102/2015 e 9/2016. Na mesma linha, o STF colocou na pauta de julgamento o Mandado de Segurança (MS) n° 22.972, impetrado há 18 anos contra a PEC 20-A/1995, que propõe a adoção do parlamentarismo no Brasil. Contudo, as sugestões de alteração de maior acolhida na classe política nacional não se filiam ao Parlamentarismo, mas ao Semipresidencialismo. Em palestra realizada em dezembro de 2015, o então Vice-presidente Michel Temer já sugeria um “quase semipresidencialismo” [3], semelhante ao adotado em Portugal [4].

Entretanto, o que é o Semipresidencialismo? Esse sistema de governo é capaz de promover, entre nós, a estabilidade política desejada?

Primeiramente, importa precisar o que é sistema de governo. A consulta ao debate teórico internacional revela a magnitude dessa categoria política, que envolve inúmeras variáveis, tornando difícil antever, com precisão, todas as possíveis consequências de eventuais alterações em seu desenho institucional. O constitucionalista português Jorge Reis Novais, professor da Faculdade de Direito de Lisboa, em seu livro Semipresidencialismo: Teoria do Sistema de Governo Semipresidencial define sistema de governo, basicamente, como o “relacionamento institucional entre os vários órgãos de exercício do poder político” [5]. Para Reis Novais, as vias e possibilidades de relacionamento institucional entre os órgãos políticos do Estado são estabelecidas pela Constituição, em razão do que o sistema de governo é sempre delimitado pelo direito positivo e não pela prática política [6]. O autor defende que as práticas políticas, por mais recorrentes que sejam, não servem para definir o sistema de governo, pois esse papel cabe unicamente à Constituição, não devendo estar sob a influência de conjunturas culturais, econômicas ou sociais. A conceituação de um sistema de governo não depende de características particulares provenientes da práxis política e governamental. Por outro lado, as formas positivadas de interação entre os Poderes podem prever certa maleabilidade, franqueando diferentes possibilidades de funcionamento prático do sistema, entretanto, sem o condão alterar sua definição constitucional. Na prática, o funcionamento do sistema sofrerá a influência de fatores conjunturais diversos, como as características psicológicas do Chefe de Estado. O relacionamento entre os Poderes pode sofrer variações, por exemplo, conforme o Presidente da República seja mais militante partidário ou mais conciliador. Portanto, compete à Constituição institucionalizar um padrão de funcionamento, cujo exercício sofrerá, dentro dos parâmetros positivados, as influências do contexto [7].

Nesse sentido, elaborar uma proposta de sistema de governo adequada à realidade brasileira não é tarefa simples. A história política do país já demonstrou que a mera importação de desenhos institucionais europeus ou norte-americanos costuma ser uma resposta fácil, mas falaciosa. Por isso, em relação ao semipresidencialismo, é preciso analisar as possibilidades institucionais desse sistema de governo e apurar as previsões constitucionais dos países que o adotam, mas sem esquecer a influência da realidade política nacional sobre seu funcionamento. É imperioso confrontar a proposta de semipresidencialismo com a realidade brasileira, buscando aferir a probabilidade de tal modelo assegurar entre nós a almejada estabilidade política e institucional.

A nomenclatura semipresidencialismo surgiu na década de 1970, na França, com o sociólogo Maurice Duverger, que procurava denominar o fenômeno político que acontecia em seu país [8]. Atualmente, é incontestável a autonomia do semipresidencialismo como sistema de governo diferente do presidencialismo e do parlamentarismo [9]. Em linhas gerais, o semipresidencialismo caracteriza-se pela subordinação política do Governo ao Parlamento, diferentemente do presidencialismo, em que os Poderes são autônomos, e pela eleição popular de um Presidente da República com poderes políticos significativos, diferentemente do parlamentarismo, em que o Presidente tem apenas poderes simbólicos e de representação internacional do país [10]. Portanto, ainda que outras características sejam possíveis, o semipresidencialismo implica em: (1) eleição direta do Presidente da República através de sufrágio universal para mandato pré-determinado; (2) existência de um Poder Executivo Dualista, em que Primeiro-Ministro e Presidente possuem significativos poderes constitucionais; e (3) Governo nomeado pelo Presidente, mas subordinado politicamente ao Parlamento.

O semipresidencialismo prevê mecanismos institucionais que funcionem como válvulas de escape ou de segurança, através das quais é possível superar, dentro da normalidade institucional, eventuais impasses políticos entre Executivo e Legislativo. O modelo permite suplantar crises políticas de forma não traumática porque garante maior flexibilidade na separação de poderes e, consequentemente, maiores possibilidades institucionais de superação de bloqueios políticos [11].

No semipresidencialismo, são comumente atribuídos ao Presidente os poderes de: nomeação e exoneração do Primeiro-Ministro; nomeação para cargos do primeiro escalão da administração militar e civil; ratificação de tratados internacionais; comando das Forças Armadas; convocação de consultas populares, como referendo e plebiscito; e, até mesmo, de dissolução do Parlamento, ainda que essa última faculdade não seja unânime entre os países adotantes [12]. Nesse sistema de governo, dependendo do desenho constitucional específico, o Presidente pode exercer efetivas atribuições governativas, não estando, necessariamente, reduzido a funções internas meramente simbólicas, como ocorre no parlamentarismo.

Importa ressaltar que não existe um único semipresidencialismo, uma vez que o termo tem sido usado para designar sistemas de governo com diferenças significativas. Reis Novais elenca dois tipos básicos de semipresidencialismo: o português e o francês, os quais se diferenciam, sobretudo, quanto às prerrogativas atribuídas ao Presidente da República [13].

No modelo português, o Presidente detém importantes poderes políticos, cabendo-lhe certas atribuições governativas, como nomeações para cargos políticos, exoneração do Gabinete de Ministros, incluindo o Primeiro-Ministro, e até mesmo a dissolução do Parlamento, com a convocação de novas eleições para o Legislativo. O Presidente figura como mensageiro ou árbitro político entre sociedade, Governo e Parlamento, exercendo uma espécie mitigada de Poder Moderador. Ao Governo propriamente dito, chefiado pelo Primeiro-Ministro, cabe a definição e execução do programa de governo, pelo qual é responsável perante o Parlamento. Enquanto Chefe de Estado, o Presidente não participa do Governo, mas pode assumir, excepcionalmente, algumas prerrogativas governamentais, mediante autorização do Parlamento, podendo chegar a presidir o Conselho de Ministros, desde que convidado pelo Primeiro-Ministro.

Das linhas gerais do semipresidencialismo português, pode-se perceber que a partilha de competência entre os Poderes é maleável, possuindo uma dinâmica padrão para situações de normalidade política e institucional, a qual, entretanto, pode ser alterada para fazer frente a eventuais crises. Reis Novais destaca que, nesse modelo, em períodos de normalidade, o Presidente tem características basicamente arbitrais, o que teria decorrido da cultura política já sedimentada em Portugal. Durante cerca de 40 anos, o país foi governado, de forma altamente centralizada, pelo Presidente do Conselho de Ministros (Chefe de Governo) Antônio Salazar, que reduzia, na prática, o Presidente da República a papel meramente cerimonial. A Constituição Portuguesa de 1976 reverteu parcialmente esse quadro, pois possibilita que o Presidente assuma funções governativas em cenários de crise.

No modelo francês, a Constituição concede ao Presidente da República importantes poderes políticos e administrativos, como a própria Presidência do Conselho de Ministros, mesmo em situações de normalidade. Essa atribuição dispensa a necessidade de autorização do Parlamento para a assunção de poderes constitucionais de exceção, permitindo ao Presidente o exercício de poderes executivos. Tal configuração essencialmente política do cargo faz com que, na França, a maioria dos candidatos à Presidência seja composta de personalidades com vínculos partidários bem definidos, diversamente do que se verifica em Portugal, em que os principais candidatos à Presidência são personalidades historicamente apartidárias, o que se coaduna com as atribuições predominante arbitrais do cargo [14].

Os semipresidencialismos português e francês têm sido os principais parâmetros para as recentes propostas de alteração do sistema de governo brasileiro. O Min. Luís Roberto Barroso destaca a adequação do modelo semipresidencialista português para países de democracia recente e instável, que ainda não gozam de plena maturidade institucional. Em razão de a eleição presidencial contar, tradicionalmente, com maior interesse popular, a cultura política brasileira favorece a adoção do semipresidencialismo, em que o Presidente é escolhido por eleição direta para o exercício de prerrogativas politicamente relevantes. Para Barroso, aliado ao sistema eleitoral distrital misto, o semipresidencialismo seria capaz de suavizar a falta de acordos entre Presidente e Congresso, pois seu desenho institucional mais maleável prevê vias ordinárias de superação de crises políticas, como a convocação de referendos, plebiscitos e de eleições antecipadas [15].

O semipresidencialismo, por se tratar de um sistema híbrido e flexível, que integra elementos presidencialistas e parlamentaristas, estaria mais apto a se adequar as conjunturas instáveis da política brasileira [16]. Porém, essa posição está longe de ser incontroversa. Reis Novais é categórico ao afirmar que o “semipresidencialismo não é solução para o Brasil” [17]. Para o constitucionalista lusitano, não é possível oferecer qualquer garantia de que a adoção do semipresidencialismo, seja no modelo português ou francês, promoverá a estabilidade política no Brasil. Segundo Reis Novais, somente uma ampla reforma política pode assegurar a definitiva superação da presente crise com a garantia de não ser um mero paliativo [18].

De todo o exposto, transparece a superficialidade das propostas que objetivam a alteração apenas do sistema de governo. A adoção do semipresidencialismo no Brasil, independentemente do modelo, tende a ser absolutamente ineficaz, caso não esteja integrada em uma mais ampla reforma de nossos sistemas político, eleitoral e partidário. Nessa linha, um problema central parece ser o cenário partidário, tradicionalmente marcado pela extrema fragmentação, com a proliferação de siglas de aluguel sem identidade ideológica, consistência programática ou lastro social. Em um ambiente partidário com tais características, apostar apenas na alteração do sistema de governo como solução para a histórica instabilidade política brasileira parece ser inocência ou desconhecimento.

[1] MASTERS, James. David Cameron falls on his sword as gamble backfires. CNN Politics. 24 de junho de 2016. Disponível em: <http://edition.cnn.com/2016/06/24/politics/david-cameron-resignation-brexit/index.html>. Acesso em: 24 jun. 2016.

[2] NEW WORLD ENCYCLOPEDIA. John Major. Disponível em: <http://www.newworldencyclopedia.org/entry/John_Major>. Acesso em: 24 jun. 2016.

[3] SCOCUGLIA, Lívia. “Desarmonia entre Poderes é inconstitucional”, diz Michel Temer. Jota Notícias Jurídicas. 11 de dezembro de 2015. Disponível em: <https://www.jota.info/desarmonia-entre-poderes-e-inconstitucional-diz-michel-temer>. Acesso em: 24 jun. 2016.

[4] No último dia 8 de junho, a Comissão Permanente de Direito Constitucional do Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB) apreciou uma proposta de semipresidencialismo para o Brasil, apresentada pelo ex-presidente do Conselho Federal da OAB, Dr. Marcus Vinícius Furtado Coelho. Após parecer desfavorável do Dr. Jorge Rubem Folena de Oliveira, a proposta foi rejeitada pela Comissão. No entanto, a proposição ainda será submetida ao escrutínio do plenário do IAB.

[5]  NOVAIS, José Reis. Semipresidencialismo, vol. I: Teoria do sistema de governo semipresidencial. Portugal: Almedina, 2007, p. 20.

[6] NOVAIS, José Reis. Op. cit., p. 28.

[7] NOVAIS, José Reis. Op. cit., p. 37.

[8] NOVAIS, José Reis. Op. cit., p. 93.

[9] Conceitualmente, o semipresidencialismo é tributário das noções de governo misto, do historiador grego Políbio (203-120 a.C.), e de monarquia mista, de Santo Tomás de Aquino (1225-1274), cuja principal virtude era a promoção de estabilidade sócio-política. Posteriormente, tais noções foram recuperadas e retrabalhadas por Max Weber (1864-1920). A partir da análise da trajetória do parlamentarismo no século XIX e do sistema politico alemão do II Reich (1871-1918), Weber elabora os primeiros traços do sistema de governo semipresidencialista, que seria incorporado pela Constituição de Weimar (1919). Sobre o tema, vide ARAUJO, Cícero R. R., A forma da República: da constituição mista ao Estado. São Paulo: WMF Martins Fontes, 2013; e WEBER, Max . Escritos políticos. São Paulo: WMF Martins Fontes, 2014.

[10] NOVAIS, José Reis. Op. cit., p. 141.

[11] NOVAIS, José Reis. Op. cit., p. 136.

[12] NOVAIS, José Reis. Op. cit., p. 153.

[13] NOVAIS, José Reis. Op. cit., p. 185.

[14] NOVAIS, José Reis. Op. cit., p. 249.

[15] BARROSO, Luís Roberto. A Reforma Política: Uma proposta de sistema de governo, eleitoral e partidário para o Brasil.(2006) Disponível em: <http://cdn2.jota.info/wp-content/uploads/2016/03/Projeto-IDEIAS-Parte-I.pdf>. Acesso em: 02 maio 2016.

[16] BARROSO, Luís Roberto. Op. cit.

[17] BARRUCHO, Luís. ‘Semipresidencialismo não é a solução para o Brasil’, diz constitucionalista português. BBC Brasil Londres, publicado em 29 de março de 2016. Disponível em: <http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2016/03/160328_semipresidencialismo_entrevista_lgb>. Acesso em: 16 jun. 2016.

[18] BARRUCHO, Luís. Op. cit.


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