Eduardo Grin

O chamado presidencialismo de coalizão tem mostrado sinais de fadiga política no Brasil, não apenas pelos dois impeachments presidenciais em menos de 20 anos, mas pela relação nem sempre republicana entre o Poder Executivo e o Congresso Nacional. É nesse contexto que a proposta sobre a adoção do <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/semipresidencialismo-uma-proposta-seria-22072021">semipresidencialismo</a>, sistema de governo adotado em países como Portugal e França, vem sendo apresentada como alternativa para gerar respostas a muitos males que são tributados à forma como funciona o presidencialismo no Brasil.
Além de uma alegada fraqueza institucional que gerou o impedimento de dois presidentes, o loteamento da máquina pública e a formação de ministérios sem base técnica para gerar maiorias congressuais são outras consequências deletérias desse sistema.
Com o atual governo, essas contradições chegaram ao seu limite mais profundo de desvirtuamento, pois a lógica tem sido usar os recursos políticos à disposição do presidente da República não para gerar governabilidade na relação com o Poder Legislativo, mas para evitar o impeachment de Jair Bolsonaro.
É esse diagnóstico da disfuncionalidade do presidencialismo de coalizão − que de distintas maneiras organizou o sistema político brasileiro de 1989 até 2016 − que gradualmente foi alterando a capacidade ou vontade política dos presidentes de compor maiorias de apoio congressual.
O governo Michel Temer iniciou essa mudança ao “dividir” a gestão de seu governo com a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. Com Bolsonaro, o período inicial de confronto com o Congresso cedeu passo para uma acomodação com o centrão, que hoje comanda o orçamento do país. Chegamos ao paroxismo: é o presidente do país que se tornou base de apoio do centrão em vez de ser o Parlamento o lócus institucional para garantir maiorias a fim de aprovar os projetos governamentais.
Diante do diagnóstico da fragilidade institucional do presidencialismo, que intensifica o gatilho do impeachment em crises políticas entre os Poderes Executivo e Legislativo, mesclada com a redução do poder político presidencial desde o governo Temer, cria-se o ambiente para a proposta do semipresidencialismo. E a proposta de PEC do deputado Samuel Moreira (PSDB-SP) para alterar o sistema de governo tem servido de referência para esse debate. Efetivamente há mudanças do desenho institucional do sistema de governo presidencial no Brasil que merecem maior debate para avaliar sua capacidade de responder aos vícios criticados no atual modelo.
Quanto aos aspectos positivos da proposta, há o objetivo de preservar o presidente como chefe de Estado ao delegar para o primeiro-ministro a função de chefe de governo. Diferente do impeachment, o chefe de governo pode ser destituído de duas formas: moção de desconfiança (proposta pelo Parlamento), rejeição da moção de confiança (proposta pelo primeiro-ministro); ou moção de censura (apresentada por dois quintos do Congresso Nacional ou pelo presidente da República).
O argumento-chave consiste em que esse modelo é mais flexível em seu desenho institucional, pois a destituição e a troca do chefe de governo não implica substituir o presidente como chefe de Estado.
O segundo aspecto que merece destaque na proposta é a necessidade de o primeiro-ministro, após sua indicação pelo presidente, ter que propor um programa de governo que precisa ser aprovado pelo Congresso. Para tanto, faz-se necessário construir um contrato de coalizão entre os partidos que darão sustentação ao governo e ajudarão a formar o Conselho de Ministros. Nesse caso, a necessidade de propor um programa de governo é considerada uma forma distinta de relação com o Parlamento, diferente do conhecido fisiologismo e do “toma lá da cá”.  Ademais, garante-se ao presidente da República poderes de dissolução da Câmara dos Deputados e a convocação de novas eleições, que visa ser um mecanismo indutor de comportamentos políticos mais responsáveis pelos parlamentares, já que em um novo pleito podem ser punidos com a não reeleição, o que arrefeceria o risco de crises políticas e de governabilidade.
Em relação aos limites da proposta, vale destacar que a simples mudança do sistema de governo não é garantia de mudanças no modus operandi dos partidos, no tocante ao jogo político de barganhas e trocas em favor de suas demandas. Sendo essa uma das razões que impulsiona o debate sobre a adoção do semipresidencialismo, parece pouco crível que ela seja condição suficiente de ser respondida com a mudança proposta.
Em um país no qual a força do poder presidencial foi historicamente significativa, inclusive com a atual Constituição, que garante poder de agenda por meio de Medidas Provisórias ou iniciativa legislativa em vários temas, a implantação do semipresidencialismo pode gerar um choque entre o desenho formal que divide poderes entre o chefe de Estado e o chefe de governo e o funcionamento real da dinâmica governamental, caso o presidente interfira na gestão governamental.
Uma terceira questão diz respeito ao número de partidos políticos existentes no Congresso Nacional, o que fragmenta a representação parlamentar e gera custos de transação para compor a coalizão de governo. As experiências de semipresidencialismo na França e Portugal não convivem com um pluripartidarismo como o existente no Brasil.
A proposta do deputado Samuel Moreira, embora não tenha a mudança do sistema partidário como foco, é silente sobre essa questão – ainda que seja considerado o efeito redutor do número de partidos pela clausura de barreira até 2030. Mesmo que a proposta em debate considere um período de transição até a adoção plena do novo sistema de governo por meio de um “ministro coordenador”, não parece ser suficiente como condição para politicamente aplainar esse caminho.
Um último aspecto refere-se ao status político alcançado desde 2015 pelo Congresso Nacional (emendas individuais tornadas impositivas, posteriormente as emendas de bancadas e, desde 2020, as chamadas emendas do relator), que pode, com o semipresidencialismo, impor dificuldades para a formação do governo e para a construção de maiorias geradoras de governabilidade. Em português mais claro, em tempos em que o centrão comanda o jogo político nacional, qual a garantia de que a formação do governo pelo primeiro-ministro será capaz de aprovar um programa de governo republicano?
De toda forma, o debate sobre o aprimoramento do sistema de governo no Brasil é importante, mesmo que previsto para valer a partir de 2030, o que reduz as críticas para os postulantes ao cargo de presidente em 2022, que poderiam ser reeleitos para mais um mandato. Mas também é preciso considerar o sistema partidário, a cultura política parlamentar e a força histórica que o presidente do país possui. Não há soluções simples para problemas complexos. O sistema político brasileiro dificilmente será reformado e melhorado apenas com uma eventual implantação do semipresidencialismo.

reforma tributária

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JOTA

Não há soluções simples para problemas complexos

Semipresidencialismo no Brasil é uma solução para o sistema de governo?

Proposta de PEC tem sido referência para o debate do semipresidencialismo, mas não há soluções simples para problemas complexos