Roberta Simões Nascimento

No último dia 23 de setembro, o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7.005 contra os arts. 44 e 57, inciso XXXII, da Lei nº 14.195/2021, fruto da conversão em lei da Medida Provisória (MP) nº 1.040/2021. A ação foi distribuída ao ministro Luís Roberto Barroso e tinha sido noticiada <a href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/psdb-contesta-nova-lei-que-muda-cpc-e-prioriza-citacao-por-meio-eletronico-24092021?utm_source=socialcampaign&amp;utm_medium=redes&amp;utm_campaign=psdb+cpc+24/9" target="_blank" rel="noopener noreferrer">aqui</a>.
Os dispositivos impugnados promoveram alterações no Código de Processo Civil (CPC) e não figuravam originalmente na MP nº 1.040/2021 – em razão da vedação do art. 62, § 1º, inciso I, alínea b, da Constituição (CF), inserido pela Emenda Constitucional (EC) nº 32/2001 (“É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria relativa a direito processual civil”). Tais dispositivos impugnados foram inseridos por emendas parlamentares durante a tramitação do Projeto de Lei de Conversão (PLV) nº 15/2021.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=Banner%20site&amp;utm_medium=Artigos&amp;utm_campaign=CTA_Poder_materias"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>Na petição inicial, sustenta-se a inconstitucionalidade formal desses dispositivos com base em dois argumentos: 1) a falta de pertinência temática das emendas (“jabutis”), em inconstitucionalidade já reconhecida pelo STF na ADI nº 5.127, na medida em que a MP nº 1.040/2021 tratava originalmente apenas de direito comercial, societário, administrativo e civil; e 2) a vedação a que o emendamento parlamentar (e não só a edição de MPs) verse sobre as matérias listadas no art. 62, § 1º, inciso I, alínea b, da CF.
Registra: “Se é vedado ao presidente editar medida provisória tratando de direito processual civil, então, por lógica, também é vedado ao Congresso Nacional emendar medida provisória para incluir dispositivo de tal conteúdo” (p. 10). Para o autor: “permitir emenda parlamentar que trate de direito processual civil seria equivalente a conceder ao Congresso Nacional um poder maior do que aquele que compete ao Presidente da República” (p. 10).
Ainda de acordo com a argumentação inicial, a ratio do art. 62, § 1º, da CF visaria a impedir que os assuntos nele descritos sejam objeto de medida provisória, não só porque essa figura possui força de lei imediata, mas sobretudo em razão do regime especial de tramitação (mais acelerado). Do contrário, restaria esvaziada a norma constitucional, a qual passaria a ser “subvertida” e “contornada” pelas emendas parlamentares.
Traz à colação o entendimento do STF tomado na apreciação da medida cautelar na ADI nº 1.753, suspendendo uma MP editada (e reeditada) em 1997 que trazia modificações sobre a ação rescisória. A fundamentação do julgado, no entanto, alerta-se aqui, restou calcada na falta de urgência e na violação do princípio da igualdade entre as partes do processo (portanto, uma inconstitucionalidade material), e não propriamente em ter sido a matéria referente ao direito processual civil.
Além disso, registre-se que tal julgado é anterior à EC nº 32/2001, que expressamente inseriu os limites materiais à edição de MPs. Ou seja, àquela época não havia uma proibição nesse sentido, só a que figurava no art. 246 da CF, inserido pela EC nº 6/1996, que vedou a adoção de MP na regulamentação de artigo da CF cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de 1995.
De acordo com o autor da ADI nº 7.005, a inconstitucionalidade formal dos arts. 44 e 57, inciso XXXII, da Lei nº 14.195/2021, surgiria da arguida violação ao princípio democrático (art. 1º, caput, e parágrafo único, e art. 2º, da CF), ao devido processo legislativo (art. 5º, inciso LIV, da CF) e ao art. 62, § 1º, inciso I, alínea b, da CF.
Para aferir a pertinência temática das emendas parlamentares em questão, faz-se necessário examinar a versão original da MP nº 1.040/2021, em cujo texto lê-se: “Dispõe sobre a facilitação para abertura de empresas, a proteção de acionistas minoritários, a facilitação do comércio exterior, o Sistema Integrado de Recuperação de Ativos, as cobranças realizadas pelos conselhos profissionais, a profissão de tradutor e intérprete público, a obtenção de eletricidade e a prescrição intercorrente na Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Código Civil”.
Especificamente no que diz respeito às medidas de facilitação do comércio exterior, destaca-se a previsão de “guichê único eletrônico” (art. 8º), por meio do qual importadores, exportadores e demais intervenientes possam encaminhar documentos, dados ou informações aos órgãos e às entidades da administração pública federal direta e indireta como condição para a importação ou exportação de bens a ponto único acessível por meio da internet.
A notificação do resultado ao demandante será dada por meio do referido guichê único eletrônico (§ 1º), o qual também poderá ser utilizado para o recolhimento de taxas (§ 3º), restando vedado aos órgãos e às entidades da administração pública federal direta e indireta exigir o preenchimento de formulários em papel ou em formato eletrônico ou a apresentação de documentos, dados ou informações para a realização de importações ou exportações por outros meios, distintos da solução do guichê único eletrônico (§ 9º).
Segundo a exposição de motivos, as medidas se destinam à “desburocratização, simplificação e facilitação do comércio exterior de bens e serviços”. O objetivo é “melhorar o ambiente de negócios no Brasil” e “impactar positivamente a posição do país na classificação geral do relatório Doing Business do Banco Mundial”.
Daí também as alterações normativas quanto à disciplina da profissão de tradutor e intérprete comercial, à obtenção de eletricidade, bem como à positivação do entendimento sobre a prescrição intercorrente que já figurava no enunciado nº 150 da Súmula do STF: “Prescreve a execução no mesmo prazo de prescrição da ação”. Inseriu-se no Código Civil (CC) o art. 206-A: “A prescrição intercorrente observará o mesmo prazo de prescrição da pretensão”.
Por seu turno, as emendas parlamentares que resultam nos arts. 44 e 57, inciso XXXII, da Lei nº 14.195/2021, trouxeram providências voltadas para a racionalização processual, com destaque para a alteração no art. 246 do CPC, pelo qual a citação será feita preferencialmente por meio eletrônico. Entre outras providências, criou-se para as empresas públicas e privadas a obrigação de manter cadastro nos sistemas de processo em autos eletrônicos, para efeito de recebimento de citações e intimações.
Além disso, as emendas parlamentares promoveram alterações no art. 921 do CPC, que trata da suspensão da execução. A mais importante delas foi a nova redação dada ao § 4º, pelo qual o termo inicial da prescrição intercorrente passa a ser a ciência da primeira tentativa infrutífera de localização do devedor ou de bens penhoráveis.
Como se vê, as emendas inseridas pelos parlamentares guardam correlação temática com as matérias versadas no texto original da MP nº 1.040/2021, tanto a determinação de que a via eletrônica é o meio preferencial (embora ainda não exclusivo) para comunicações entre o poder público e o administrado (passando a incluir o jurisdicionado), quanto o detalhamento da prescrição intercorrente, temas que já figuravam originalmente no texto da MP.
<blockquote class="jota-article__eye">Na prática, as alterações adicionadas pelo Congresso Nacional se limitaram a adequar as normas procedimentais do CPC às novas disciplinas de direito material propostas pela MP (que modificava o CC).</blockquote>
Ora, uma norma instrumental que fixa o termo inicial da prescrição intercorrente (inserida via emenda parlamentar) tem, de forma inegável, correlação temática com a norma de direito material que fixa o próprio prazo da prescrição intercorrente (texto original da MP). Trata-se de uma relação de acessório e principal.
No que diz respeito ao uso da via eletrônica, o que houve foi, igualmente, a extensão dessa previsão (fixada nos processos de importação e exportação) para o processo civil. Inclusive, vale registrar que a manutenção de uma espécie de <a href="https://www.gov.br/pt-br/servicos/optar-pelo-domicilio-tributario-eletronico" target="_blank" rel="noopener noreferrer">“domicílio eletrônico”</a> já figura como opção para o recebimento de comunicações da Receita Federal e o fornecimento de um endereço eletrônico é exigência para o cadastro na plataforma <a href="https://www.gov.br/pt-br" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Gov.br</a>.
Nesse contexto, a partir do momento em que se estabelece o meio eletrônico como canal de comunicação e intermediação de documentos em determinados processos administrativos (texto original da MP), como negar a pertinência temática da adição de providência semelhante nos processos judiciais (inserida via emenda parlamentar)?
Como se vê, no exame da pertinência temática, a análise não pode ficar adstrita ao “ramo do direito” da matéria veiculada na MP, como pretende a inicial da ADI nº 7.005. É preciso ir além, sob pena de se converter a pertinência temática em um dever tão exigente, que acaba esvaziando o direito dos parlamentares, na qualidade de representantes eleitos pelo povo, de emendar as propostas em discussão no Congresso Nacional.
Como já apontado <a href="https://www.conjur.com.br/2020-jul-06/roberta-nascimento-jabutis-processo-legislativo" target="_blank" rel="noopener noreferrer">em outra oportunidade</a>, a avaliação do que são ou não emendas “jabutis” é mais complexa, pois há uma ampla gama de situações em que as matérias inseridas pelos congressistas não são “totalmente” estranhas, mas conexas, como parece ser o caso da ADI nº 7.005.
Então, aqui não haveria violação aos termos da Resolução nº 1/2002, do Congresso Nacional, art. 4º, § 4º (“É vedada a apresentação de emendas que versem sobre matéria estranha àquela tratada na Medida Provisória, cabendo ao Presidente da Comissão o seu indeferimento liminar”), ou “contrabando legislativo” à luz da ADI nº 5.127.
Superada a questão da pertinência temática das emendas parlamentares apresentadas na Lei nº 14.195/2021, passa-se à pergunta que intitula o texto: são extensíveis às emendas parlamentares os limites materiais à edição de MPs listados no art. 62, § 1º, da CF?
Como se acaba de ver, a partir dos próprios termos em que foi redigida no texto constitucional, a limitação material que figura no art. 62, § 1º, da CF, se dirige tão-somente à edição das MPs, ou seja, tem como destinatário da norma só o presidente da República.
Tal restrição não pode ser interpretada de modo extensivo para incluir entre seus destinatários os congressistas e, com isso, limitar o direito constitucional dos parlamentares de apresentarem emendas a quaisquer proposições que lhes sejam submetidas à deliberação.
A interpretação constitucional pretendida na ADI nº 7.005 é esdrúxula não somente porque são diferentes as condutas reguladas, mas também os sujeitos destinatários, isto é, quem edita a MP (o presidente) e os que a emendam (os parlamentares).
Além disso, a pretensão de estender uma proibição prevista para o ato de legislar como “poder atípico” do Executivo ao “poder típico” do Legislativo também viola o brocardo hermenêutico de que as exceções se interpretam restritivamente (exceptiones sunt strictissimae interpretationis).
Como já comentado <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/tramitacao-conjunta-iniciativa-legislativa-por-emprestimo-e-autonomia-do-bc-12052021?amp" target="_blank" rel="noopener noreferrer">aqui</a> e <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/defensor-legis/cabe-controle-de-constitucionalidade-por-ma-tecnica-legislativa-23062021?amp" target="_blank" rel="noopener noreferrer">aqui</a>, o Congresso Nacional não é um mero carimbador das MPs ou dos projetos de lei de iniciativa do Poder Executivo. E a CF não subtraiu o direito parlamentar de propor emendas. No máximo, condicionou a que as emendas não impliquem aumento de despesa (arts. 63 e 166, §§ 3º e 4º, da CF).
No entanto, como já dito, não existem limites constitucionais expressos que impeçam a apresentação de emendas parlamentares quanto ao mérito das propostas enviadas pelo presidente da República, sobretudo em se tratando de MPs, cujo trâmite mais abreviado torna mais que necessário o aumento da capacidade deliberativa do Congresso Nacional.
Se é desejável a efetiva deliberação legislativa sobre as propostas em tramitação (como ideal regulativo), é preciso deixar claro que o engajamento parlamentar nas discussões se dá precisamente por intermédio da apresentação de emendas. Essa é a medida da participação parlamentar em um debate legislativo.
Nesse contexto, limitar o espectro temático das emendas parlamentares que podem ser apresentadas nos PLVs, como pretende a ADI nº 7.005, equivale a limitar a capacidade de influência dos parlamentares no resultado final de uma discussão. O pedido formulado na ADI vai na contramão das tentativas de reduzir o deficit democrático-deliberativo do Congresso Nacional.
A prevalecer o entendimento almejado na ADI nº 7.005, são previsíveis ao menos duas consequências: 1) a diminuição da participação parlamentar nos debates dos PLVs; e 2) o enfraquecimento do Poder Legislativo de modo geral.
É por isso que a restrição constitucional de que certas matérias não sejam veiculadas incialmente nos textos das MPs não impede a respectiva inserção via emenda parlamentar, seja porque tais modificações parlamentares não têm força de lei imediata – só valem após a sanção presidencial (art. 62, § 12, da CF) –, seja porque, se os parlamentares poderiam veicular a matéria via projeto de lei ordinário, a fortiori, também lhes seria dado aproveitar a janela de oportunidade temática aberta no PLV para fazê-lo.
Ora, em se tratando de emendas parlamentares às MPs, o que importa é a pertinência temática – que, repise-se, não pode ser aferida de forma rasa como mera adstrição ao mesmo “ramo do direito”, como já assinalado acima. Esse requisito limitativo quanto ao conteúdo das emendas é o suficiente para evitar a indesejada “carona” de matérias estranhas no rito abreviado, em violação ao princípio democrático.
Por isso, não faz sentido limitar, ainda mais, o poder de emenda parlamentar para suprimir dele as matérias listadas de forma ampla no art. 62, § 1º, da CF, em abstrato e ex ante, isto é, independentemente da correlação temática com o texto original da MP.
E faz menos sentido ainda promover essa limitação a partir da extensão de uma restrição material voltada especificamente para o presidente da República (art. 62, § 1º, da CF), privando o Congresso Nacional de promover um debate legislativo eficiente, atendendo à economia do processo legislativo que concretiza o princípio da eficiência do art. 37, caput, da CF.
O próximo passo desse raciocínio equivocado da ADI nº 7.005 seria exigir que as emendas parlamentares também passassem a apresentar relevância e urgência. A essa altura, parece desnecessário dizer que isso fulminaria, por completo, o desenho constitucional traçado para as medidas provisórias na CF (notadamente, a partir da EC nº 32/2001), e, na prática, aboliria por completo toda e qualquer emenda parlamentar em PLVs.
O ministro Luís Roberto Barroso, relator designado para a ADI nº 7.005, é um autodeclarado entusiasta da ideia de democracia deliberativa, entre cujos fundamentos está o de que as decisões políticas precisam ser tomadas após debate público livre, amplo e aberto, ao fim do qual são fornecidas razões para as escolhas feitas (legitimação discursiva).
Considerando isso, espera-se que seu voto seja em favor de que o Congresso Nacional possa aperfeiçoar as propostas legislativas, inclusive as enviadas por MPs pelo presidente da República, como condição de possibilidade para a tomada decisões que reflitam a vontade majoritária dos representantes do povo.
Ambientes democráticos maduros pressupõem a garantia de que os parlamentares têm o direito de emendar todas e quaisquer proposições que lhe sejam submetidas à deliberação, da forma mais ampla possível. Em uma democracia que se pretende deliberativa, a inconstitucionalidade reside na tentativa de subtrair o principal mecanismo de participação parlamentar que é a apresentação de emendas no processo legislativo.
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JOTA

O alcance do art. 62, § 1º, da CF, será discutido na ADI 7.005

São extensíveis às emendas parlamentares os limites materiais à edição de MPs?

O alcance do art. 62, § 1º, da CF, será discutido na ADI 7.005