José Celso Cardoso Jr.

A gestão de pessoas no Poder Executivo Federal brasileiro padece de problemas históricos de fragmentação e baixa centralidade política e institucional no processo decisório de alto escalão governamental. Essas são as razões de fundo que ajudam a explicar a percepção de baixas eficácia e efetividade de grande parte das políticas, programas e ações da área.
Diante disso, a gestão de pessoas carece de um plano federal que sintetize os principais diagnósticos recentes no campo, estabeleça diretrizes estratégicas e medidas institucionais que permitam transformar a área em uma função pública estruturante da capacidade de governo.
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Neste sentido, o que aqui se apresenta, resumidamente, são subsídios para a construção de um primeiro plano federal abrangente de gestão de pessoas já feito no âmbito da administração pública federal (APF), com horizonte factível de médio prazo para 2030, por exemplo (PFGP/2030).
Institucionalizar a gestão de pessoas como macroprocesso administrativo estruturante da gestão pública, elevando-a ao mesmo patamar institucional e estratégico de outros processos equivalentes e igualmente importantes da gestão, tais como o planejamento governamental, a orçamentação pública e os controles interno e externo de governo, é tanto um desafio político relevante como condição necessária para fortalecer as capacidades estatais de modo geral.
Enfrentar esse desafio é importante porque a gestão de pessoas tem sido tratada, conceitual e institucionalmente, como dimensão subsidiária do campo mais amplo da administração pública no Brasil. Como consequência, constatam-se muitos problemas associados ao já inerentemente difícil, lento e custoso processo de seleção, profissionalização e valorização da burocracia pública federal, mesmo havendo, dentre estudiosos do tema, gestores de pessoas e parte esclarecida da alta direção governamental, compreensão clara acerca da necessidade dessa mudança de chave para que o Estado desempenhe melhor as suas funções precípuas.
É bem verdade que o quadriênio atual (2023/2026) já representa o período mais positivo para a gestão de pessoas da APF desde pelo menos 2010, talvez antes, se a comparação for feita mandato a mandato presidencial, ou desde a promulgação da CF-1988.
Isso porque houve, de forma combinada, a realização de estratégias de profissionalização e valorização da burocracia federal, capitaneadas por processos simultâneos de: i) reajustes e recomposições salariais e de benefícios, ii) reativação de concursos e recomposição de quadros para a APF em praticamente todas as áreas de atuação governamental direta e indireta, iii) reorganização e racionalização do sistema de carreiras da APF, e iv) tudo isso, dentro dos marcos de sustentabilidade fiscal e orçamentária da União, desmistificando, portanto, falsas ideias de inchaço da máquina e de explosão dos gastos com pessoal.
Não obstante, ainda está vigente o diagnóstico de que o principal limite da gestão de pessoas no contexto brasileiro não reside exatamente na ausência de normativos, instrumentos, tecnologias ou evidências, mas sobretudo na incapacidade de organizar esses elementos como sistema de produção de capacidades ao longo do tempo.
Dito de outro modo, o momento situacional da gestão de pessoas no Poder Executivo Federal revela um paradoxo crucial: o Estado brasileiro dispõe hoje de mais informações, diagnósticos, instrumentos e capacidades técnicas do que em ciclos anteriores, mas ainda enfrenta dificuldades para converter esse acúmulo em direção política sistêmica. A expansão e a sofisticação de ferramentas não se traduziram, de forma consistente, em ampliação proporcional da capacidade de planejamento e coordenação estratégica.
Por esta razão, na ausência de uma visão e ação sistêmicas de gestão de pessoas no âmbito federal, despontam, no plano operacional, dificuldades e disfuncionalidades de várias ordens, relacionadas a:
<ul>
<li>uma quantidade insuficiente e perfis nem sempre adequados de servidores atuando na área;</li>
<li>recursos orçamentários muitas vezes insuficientes e instáveis para a execução continuada das ações ao longo dos anos;</li>
<li>um grande e muitas vezes confuso aparato normativo, que por ser muito detalhado e cambiante ao longo do tempo, gera muita insegurança jurídica e muita litigância entre agentes do próprio Estado;</li>
<li>evolução, transformação e integração digital em ritmo aquém do necessário para produzir efeitos sistêmicos mais robustos;</li>
<li>fragilidade na consolidação de um sistema de informações abrangente e maduro, capaz de fornecer dados e análises de modo tempestivo para as demandas de monitoramento, controle, transparência pública e avaliação dos processos, projetos e ações da gestão de pessoas;</li>
<li>variações nas estruturas organizacionais, ocasionando revisões frequentes e mudanças de prioridades que dificultam um planejamento estratégico eficaz da força de trabalho em cada caso setorial e momento específico do tempo; e</li>
<li>estruturas de governança, comando e controle muito hierarquizadas e processos decisórios pouco participativos, aspectos esses que agravam o cenário de instabilidade institucional.</li>
</ul>
Desta maneira, fica clara a necessidade de avançarmos rumo à construção de uma visão e ação sistêmica e estratégica da gestão de pessoas no país. Para tanto, partimos de um referencial teórico-metodológico desenvolvido pela SGP/MGI no período 2023/2026 e materializado no Modelo Referencial do Ciclo Laboral.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
Trata-se de uma abordagem integrada de gestão de pessoas que estrutura, de forma articulada, as diferentes dimensões da vida funcional dos servidores públicos, a saber: i) seleção e provimento, ii) alocação e ambientação, iii) carreiras e progressão, iv) capacitação e desempenho, v) remuneração e reconhecimento, vi) aposentadoria e desligamento.
Ao integrar esses subsistemas e explicitar sua interdependência, o modelo permite compreender como cada decisão impacta as demais etapas do ciclo. Com isso, favorece maior coerência institucional, desenvolvimento contínuo e melhor aproveitamento das capacidades existentes na administração pública.
Como se sabe, gerir pessoas no serviço público é tarefa de alta complexidade e dinamicidade, entre outras razões, porque servidores que ingressam por concursos permanecem por longos períodos na APF. Essa característica exige uma visão abrangente e de longo prazo da gestão de pessoas e das relações de trabalho no setor público, estruturada a partir da lógica do Ciclo Laboral. Sustentamos que essa integração transforma intervenções fragmentadas em processos cumulativos, fortalecendo a capacidade de governo e qualificando a implementação de políticas públicas.
Nesse modelo, a política de gestão de pessoas estrutura-se em seis dimensões fundamentais, que estabelecem desafios factíveis para cada fase do Ciclo Laboral, tais como:
<ul>
<li>Planejamento integrado da força de trabalho: dimensionamento prévio, seleção e alocação inicial, consolidando o CPNU como modelo dominante de contratação pública na APF;</li>
<li>Racionalização do sistema de carreiras: transformação de cargos vagos e obsoletos + centralização, supervisão e transversalização + atualização com alargamento das atribuições por funções estratégicas e grandes áreas programáticas de atuação governamental;</li>
<li>Ambientação e gestão do estágio probatório e além: movimentação como parte da política de alocação ótima da força de trabalho na APF;</li>
<li>Desenvolvimento profissional e desempenho individual integrados sob a lógica da gestão e avaliação do desempenho organizacional;</li>
<li>Criação de uma política de remuneração, benefícios, recompensas e reconhecimento não pecuniário da força de trabalho, visando: reduzir as desigualdades e simplificar as remuneratórias existentes, valorizando profissionalmente os servidores ao longo do ciclo laboral; e</li>
<li>Criação de uma política de aposentação, capaz de: facilitar a transição para a aposentadoria, preservar o legado institucional dos servidores e retroalimentar o planejamento e a recomposição da força de trabalho futura.</li>
</ul>
É por meio das políticas de seleção e provimento, alocação e ambientação, carreiras e progressão, capacitação e desempenho, remuneração e reconhecimento, aposentadoria e desligamento, que o Estado constrói e sustenta suas capacidades institucionais. Essas políticas permitem atrair talentos, desenvolver competências estratégicas, preservar a memória administrativa e assegurar continuidade às políticas públicas que impactam diretamente a vida da população.
Além das dimensões que estruturam o Ciclo Laboral, a política de gestão de pessoas é atravessada por transversalidades estratégicas que asseguram coerência institucional e sustentabilidade às ações governamentais. Nessa perspectiva, o MRCL inova metodologicamente ao estabelecer, por meio dos cinco tipos de transversalidades estratégias, um conjunto de ações concretas por meio das quais o plano pode ser de fato implementado. São elas: i) governança pública; ii) atualização e consolidação normativa; iii) transformação e integração digital; iv) produção de evidências com transparência ativa e segurança de dados; v) diálogos institucionais.
Essa abordagem fortalece o entendimento de que uma administração pública eficaz depende da interconexão entre visão do governo, capacidade de implementar suas diretrizes e validação destes esforços por meio do envolvimento ativo de seus funcionários. Esta é a razão pela qual conferir direção estratégica e legitimidade institucional à gestão de pessoas, amplia sua capacidade de contribuir para a governabilidade e para a coordenação das políticas públicas no âmbito do Poder Executivo Federal.
Mais do que executar rotinas administrativas ou administrar vínculos funcionais, a política de pessoal organiza e mobiliza o principal ativo do Estado. Fortalecer a gestão de pessoas significa, portanto, incrementar e qualificar a própria capacidade do Estado de produzir resultados para a sociedade. Significa assegurar que o serviço público disponha de profissionais preparados para enfrentar desafios complexos, formular soluções inovadoras e garantir a continuidade das políticas públicas que sustentam o desenvolvimento nacional e a promoção da cidadania.
Nesse novo enquadramento analítico e institucional, a gestão de pessoas passa a ser compreendida como uma política pública voltada à organização, ao desenvolvimento e à mobilização das capacidades humanas necessárias à atuação do Estado. Em outras palavras, a gestão de pessoas no setor público deve ser compreendida como o conjunto de políticas, instituições, instrumentos e práticas organizacionais voltadas a planejar, atrair, desenvolver, mobilizar, reconhecer e acompanhar a força de trabalho estatal, assegurando que o poder público disponha das capacidades humanas necessárias para cumprir suas funções constitucionais, formular e implementar políticas públicas eficazes e produzir valor público para a sociedade.
Tal perspectiva reconhece que a tempestividade e a responsividade da ação estatal dependem, em larga medida, da capacidade do governo de organizar estrategicamente sua força de trabalho, articulando as políticas de pessoal às prioridades institucionais do Estado e às necessidades da sociedade. Nesse horizonte, a gestão de pessoas afirma-se como função pública essencial para a construção de um Estado ativo e capaz, mais responsivo e resolutivo, comprometido com a democracia e com o desenvolvimento do país, visando a promoção dos direitos e do bem-estar da população brasileira.
Essa arquitetura sistêmica contribui para alinhar as políticas de gestão de pessoas às prioridades estratégicas do Estado e reforçar o papel do SIPEC como sistema estruturante da administração pública federal.
Isto posto, a primeira condição de realização do PFGP/2030 é de natureza política: a gestão de pessoas precisa ser tratada como dimensão estratégica de governo. Isso significa que decisões sobre força de trabalho, carreiras, desenvolvimento, remuneração, lideranças e desligamentos não podem permanecer apartadas do planejamento governamental, da organização administrativa e das prioridades institucionais do Estado.
Por sua vez, a segunda condição de realização do PFGP/2030 é de natureza tática: depende de capacidade efetiva de coordenação no interior do SIPEC. O plano incide sobre um sistema marcado por vinculação institucional, diversidade organizacional e subordinação administrativa descentralizada. Nessa configuração, realizar o plano exige mecanismos de coordenação compatíveis com a natureza do arranjo e com a heterogeneidade do Executivo Federal.
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Por fim, mas não menos importante, a terceira condição de realização é de natureza operacional: significa reconhecer que o plano não se realiza por declaração, mas por construção. Mais do que um elenco de intenções ou uma arquitetura desejável de futuro, o PFGP/2030 exige condições concretas para que seus projetos se convertam em processos sustentados de reorganização institucional.
Em contextos administrativos heterogêneos como os do SIPEC, essa construção será necessariamente gradual, diferenciada e cumulativa. Ainda assim, é precisamente dessa combinação entre direção comum e implementação progressiva que poderá emergir uma política federal de gestão de pessoas mais coerente, mais inteligível e mais capaz de sustentar as capacidades estatais requeridas pelo Estado brasileiro contemporâneo.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> CARDOSO JR., José Celso; PEDROSA, Talitha Lopes Saraiva. Modelo Referencial do Ciclo Laboral aplicado ao Setor Público Federal: rumo à construção de uma visão e ação sistêmica da gestão de pessoas no Brasil. Brasília-DF: Cadernos ENAP n. 141, 2025.

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Gestão de pessoas tem sido tratada como dimensão subsidiária do campo mais amplo da administração pública no Brasil

Rumo à gestão de pessoas como função pública estruturante da capacidade de governo

Gestão de pessoas tem sido tratada como dimensão subsidiária do campo mais amplo da administração pública no Brasil