Luiz Roberto Peroba

Rodrigo de Sá Giarola

Os presidentes do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/senado">Senado Federal</a> e do Supremo Tribunal Federal (<a href="https://www.jota.info/stf">STF</a>) assinaram, em 23 de fevereiro, o Ato Conjunto nº 1, que “institui Comissão de Juristas responsável pela elaboração de anteprojetos de proposições legislativas que dinamizem, unifiquem e modernizem o processo administrativo e tributário nacional”. Instalada no último dia 17 de março, a comissão trabalhará com foco em 12 principais temas de interesse:
<ol>
<li>Regime jurídico do ato administrativo: proposta de revisão;</li>
<li>Silêncio da Administração Pública: proposta de regramento;</li>
<li>Lei 9.784/99: proposta de revisão;</li>
<li>Direito Administrativo Sancionador: proposta de regramento;</li>
<li>Audiência Pública e Consulta Pública no Processo Administrativo: proposta de revisão;</li>
<li>Análise de Impacto Regulatório: proposta de regramento;</li>
<li>Processo digital: proposta de aprimoramento;</li>
<li>Normas Gerais de Processo Administrativo Tributário para inclusão no CTN: Princípios e Diretrizes. Conceitos. Fases. Duplo grau;</li>
<li>Normas Gerais de Autocomposição Tributária: proposta de normas gerais sobre a solução consensual de controvérsia, estimulando a negociação, a conciliação, a mediação ou a transação tributária, extensível à seara extrajudicial. Arbitragem;</li>
<li>Lei de Execução Fiscal: proposta de revisão;</li>
<li>Lei de Custas do Poder Judiciário Federal: normas gerais sobre a cobrança de custas dos serviços forenses no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, e o controle de sua arrecadação;</li>
<li>Decreto 70.235/1972: proposta de revisão.</li>
</ol>
Considerando a relevância do projeto que, se espera, leve à redução, simplificação e racionalização do litígio sobre matéria tributária, o Pinheiro Neto Advogados pretende com ele contribuir. Para isso e na pretensão de fomentar o debate público, valendo-se da experiência no contencioso administrativo e judicial em matéria tributária, o time tributário do escritório publicará no JOTA, até o próximo dia 5 de maio, artigos que trarão impressões sobre os temas que estão sob análise da instalada Comissão de Juristas.
*
<h3>Regime jurídico do ato administrativo: proposta de revisão</h3>
O Brasil é uma federação composta pela União, pelo Distrito Federal, por 26 estados e mais de 5.500 municípios. O ordenamento jurídico brasileiro pauta-se na Constituição Federal (CF) que, vigente desde 1988, tem 250 artigos e um apenso (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) com mais 118 artigos. Frise-se que esses artigos já foram alterados por 122 emendas (seis Emendas Constitucionais de Revisão e 116 Emendas Constitucionais).
Observadas as competências e limitações constitucionais, cada um dos entes da federação tem autonomia para editar normas e praticar atos que os regulem e lhes permitam cumprir as atribuições previstas na Constituição.
Essa autonomia, essencial à saudável manutenção da federação, sem uma diretriz de âmbito nacional, torna-se, contudo, fonte de inesgotável insegurança jurídica e, assim, de litígio administrativo e judicial.
Exemplos não faltam e têm contribuído de forma determinante para que o Brasil ocupe, nos rankings internacionais, posições incompatíveis com o que almeja em crescimento e desenvolvimento.
Muito dessa complexidade está atrelada ao fato de que, em diversas localidades, atos administrativos ambíguos, contraditórios e muitas vezes ilegais e/ou inconstitucionais dificultam a vida dos cidadãos, contribuindo para a submissão desses a processos burocráticos.
Nesse contexto, não há dúvidas de que a necessária manutenção de autonomia dos entes da federação para a prática do ato administrativo não pode desprestigiar a também essencial segurança jurídica, tão almejada pelo cidadão brasileiro e, também, pelo estrangeiro que pretende fazer investimentos e/ou praticar negócios jurídicos no, e com, o Brasil.
Assim, a implementação de um regramento efetivamente visto como sendo de validade, vigência e eficácia nacional para regulamentar o regime jurídico do ato administrativo é, sem dúvida, medida urgente e que deve contribuir de forma relevantíssima para a segurança jurídica, a redução da complexidade do ambiente de negócios, o aumento da transparência e a redução do contencioso administrativo e judicial brasileiro.
Possíveis alterações legislativas
A partir do exposto, um dos caminhos que pode ser percorrido pela referida Comissão de Juristas passa pela competência privativa, atribuída à União pelo artigo 22 caput e incisos I e XXVII, da CF, para legislar sobre “direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho” e, ainda, “normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, estados, Distrito Federal e municípios”.
O exercício dessas competências verifica-se hoje, respectivamente, na <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm">Lei 9.784/1999</a> (lei que “regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal”) e na <a href="https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-14.133-de-1-de-abril-de-2021-311876884">Lei 14.133/2021</a> (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/lei-de-licitacoes">Lei de Licitações</a> e Contratos Administrativos).
A primeira, autorrestritiva ao disciplinar o processo administrativo “no âmbito da Administração Pública Federal”, poderia ter seu escopo de aplicação ampliado para ser uma norma geral de âmbito nacional, com expressa determinação de observância e aplicação de seus preceitos por todos os entes da federação, na linha do que é feito, no seu âmbito de competência, pela Lei 14.133/2021.
Para tanto, bastaria um ajuste simples no caput do artigo 1º da referida Lei 9.784/1999, de modo a nele restar previsto que a lei “estabelece normas básicas sobre o processo administrativo, no âmbito da Administração Pública federal, estadual, municipal e, ainda, do Distrito Federal e Territórios, direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração, sobrepondo-se essas normas básicas a quaisquer outras que com ela sejam conflitantes”.
Da mesma forma, um ajuste pontual no § 1º, do artigo 1º, da lei seria necessário para restar disposto que os seus preceitos “também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, dos estados, municípios e, ainda, do Distrito Federal e Territórios, quando no desempenho de função administrativa.”
Ademais, ambas as citadas leis federais poderiam trazer capítulo com dispositivos que regulassem, de forma uníssona e precisa, regramento sobre o regime jurídico do ato administrativo, com deliberações sobre sua forma, seu objeto, sua validade, nulidade, vigência, eficácia, seus efeitos, sua prova, revisão, estabilização, prescrição e decadência, observando, no que couber, o regramento já trazido pela Lei 10.408/2002 (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/codigo-civil">Código Civil</a>). Nesse sentido, a título ilustrativo, vale conferir o “Título III”, com seus artigos 7º a 20, da Lei 10.177/1998 do estado de São Paulo.
Essa regulamentação, vale mencionar, precisaria estar alinhada às determinações já contidas no Decreto-Lei nº 4.657/1942 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro). Para isso, sem que haja a necessidade de se repetirem as regras gerais já contidas na <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/lindb">LINDB</a>, bastaria que um dispositivo expresso fosse inserido nas citadas leis federais, com a previsão de que as regras veiculadas na LINDB são de observância obrigatória por parte da União, dos estados, municípios, do Distrito Federal e dos Territórios.
Este ajuste simples traria a expressa obrigatoriedade de alguns preceitos importantes para o regramento do regime jurídico do ato administrativo em âmbito nacional. Entre eles:
<ol>
<li>a obrigatoriedade de observância do ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada (artigo 6º da LINDB);</li>
<li>a previsão de que o ato administrativo, consubstanciado em decisão, não pode ser proferido com base em valores jurídicos abstratos, sem que sejam consideradas e expressamente indicadas as consequências práticas dele decorrentes (artigos 20 e 21 da LINDB);</li>
<li>a previsão de que a decisão administrativa que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais (artigo 23 da LINDB);</li>
<li>a necessidade de que a revisão da validade de ato administrativo leve em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas (artigos 24 da LINDB);</li>
<li>a necessidade de que, para a eliminação de irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito, a autoridade administrativa proceda a oitiva do órgão jurídico e, quando for o caso, após realização de consulta pública, celebre compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável (artigo 26 da LINDB);</li>
<li>a previsão de que o agente público responde pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro (artigo 28 da LINDB);</li>
<li>a viabilidade de que a edição de atos jurídicos normativos, salvo os de mera organização interna, possa ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a qual deverá ser considerada (artigo 29 da LINDB); e</li>
<li>a necessidade expressa de que as autoridades públicas atuem para aumentar a segurança jurídica, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas, com caráter vinculante (artigo 30 da LINDB).</li>
</ol>
Conclusão
Espera-se com este breve artigo, escrito com foco na revisão/regramento do regime jurídico do ato administrativo, apresentar contribuições que possam fomentar o debate democrático deste que é, sem dúvida, um momento tão importante da combinação de esforços da sociedade brasileira para trazer maior segurança jurídica e menor litigiosidade administrativa e judicial; algo efetivamente indispensável para o desenvolvimento econômico sustentável e longevo do Brasil.

processo

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JOTA

Primeiro texto de série do JOTA com o escritório Pinheiro Neto discute o regime jurídico do ato administrativo

Revisão do processo administrativo e tributário: Propostas para o debate público

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