Opinião & Análise

Análise

Responsabilidade ambiental e a tragédia de Brumadinho

Quem pode ser responsabilizado e quais os pressupostos para que isso ocorra?

Brumadinho; acidente de trabalho; Minas Gerais engenheiros Brumadinho
Vista aérea da área atingida pela lama após rompimento da barragem em Brumadinho. | Crédito: Isac Nóbrega/PR

A tragédia causada pelo rompimento da barragem do Córrego Feijão, localizada no município de Brumadinho/ MG, pode ser analisada sob muitas óticas. Pela lente da ecologia, por exemplo, é possível investigar a amplitude dos impactos gerados pelos rejeitos nos ecossistemas locais; a engenharia permitirá uma averiguação detalhada dos fatores que ocasionaram o rompimento da estrutura; a psicologia, a compreensão dos efeitos provocados pelos tristes eventos sobre os indivíduos atingidos, de modo a auxiliar na sua recuperação.

No presente artigo, pretendemos apresentar uma breve análise dos eventos sob a ótica do direito ambiental. Mais precisamente, buscaremos demonstrar como as normas que conformam a chamada responsabilidade ambiental devem ser aplicadas ao caso. As questões que buscaremos responder são, em síntese, as seguintes: (i) quais são as modalidades de responsabilidade aplicáveis (cível, administrativa ou criminal)? (ii) quem pode ser responsabilizado e quais os pressupostos para que isso ocorra? (iii) em que consistirá essa responsabilização?

Duas observações importantes merecem ser feitas antes de avançarmos:

1- Pretende-se analisar os fatos à luz das normas atualmente em vigor, não sendo nosso propósito realizar qualquer juízo sobre sua adequação, ou sobre a conveniência de sua alteração. Primeiro, porque simplesmente não é o propósito do trabalho; segundo, porque nos parece pouco recomendável que uma análise com esse objetivo seja feita ainda no calor dos acontecimentos, quando não se tem sequer os resultados preliminares da investigação sobre a causa dos eventos.

2- As presentes considerações são feitas com base nas informações divulgadas sobre o caso pela imprensa até agora. Como os fatos estão em apuração, novos dados podem surgir a qualquer momento e, dependendo do que vier, as conclusões aqui apresentadas podem ser alteradas. Cientes dessa limitação, não é nossa pretensão dar uma resposta definitiva a todas as questões aqui discutidas, mas apenas contribuir para o debate.

O que se sabe até agora sobre o rompimento da barragem

No dia 25 de janeiro, uma barragem de rejeitos de mineração de propriedade da empresa Vale do Rio Doce, localizada no município de Brumadinho/MG, rompeu. Doze milhões de metros cúbicos de uma espécie de lama formada por minério com baixa concentração de ferro, água e areia foram liberados em decorrência do rompimento e atingiram não apenas estruturas da própria empresa mas também propriedades de terceiros.

O avanço dos rejeitos ceifou a vida de dezenas de pessoas (110 até o momento em que o presente artigo foi escrito) e obrigou outras tantas a abandonarem suas residências em razão do risco de também serem atingidas. Além disso, causou danos ao meio ambiente (destruição de vegetação, mortandade de animais, contaminação de rio etc.) e ao patrimônio de pessoas físicas e jurídicas.

A causa do rompimento ainda não foi identificada, estando as investigações em curso. Contudo, é fato incontroverso que, pouco antes de sua ocorrência, a empresa havia apresentado à Agência Nacional de Mineração declaração atestando a estabilidade da estrutura, subscrita por seus representantes e por uma auditoria independente1.

A tríplice responsabilidade em matéria ambiental

A Constituição Federal expressamente consagrou a chamada tríplice responsabilidade em matéria ambiental (art. 225, §3o). Isso significa que um mesmo evento causador de lesão ao meio ambiente, como o rompimento da barragem em Brumadinho, pode acarretar para determinados sujeitos de direito a imposição de deveres jurídicos nas esferas cível, administrativa e criminal, cumulativamente.

A tríplice responsabilidade não ocorre apenas em matéria ambiental. Existe também quando há lesão a outros bens jurídicos relevantes, como a proteção ao consumidor ou à livre concorrência. Mas sempre mereceu destaque da doutrina o fato de que, no caso da tutela do meio ambiente, a previsão dessa ampla possibilidade de responsabilização decorre diretamente do texto constitucional, o que demonstra o cuidado dedicado ao tema pelo constituinte.

Assim, o que chamaremos aqui de responsabilidade ambiental nada mais é do que o conjunto de regras específicas que, com o objetivo de tutelar o meio ambiente, impõe deveres àqueles que agirem ou se omitirem de modo a acarretar lesão, efetiva ou potencial, a esse bem jurídico. Tais deveres são a reparação do dano causado (responsabilidade civil) ou o cumprimento de determinada penalidade (responsabilidade administrativa ou criminal).

Responsabilidade civil ambiental

Na feliz definição de Sérgio Cavalieri Filho, entende-se por responsabilidade civil “um dever jurídico sucessivo que surge para recompor o dano decorrente da violação de um dever originário”2. Em matéria ambiental, ela é regida pela norma específica prevista no art. 14, §1o da Lei 6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente3.

Esse dispositivo consagra expressamente a chamada responsabilidade objetiva, obrigando o responsável por determinada atividade a reparar o dano ambiental por ela causada mesmo quando tenha agido sem culpa. Esse dever se estende inclusive aos danos infligidos a terceiros decorrentes do dano ao meio ambiente, ou seja, ao dano ricochete ou reflexo. Exemplo disso são as pessoas que moravam na região de Brumadinho e que tiveram suas casas ou lavouras carregadas pela lama.

Além de ter consagrado a responsabilidade objetiva, o Superior Tribunal de Justiça (REsp 1644195/SC) tem entendimento consolidado no sentido de que o ordenamento jurídico brasileiro adotou a chamada teoria do risco integral. Isso significa que, para o Tribunal, o causador do dano não pode invocar sequer as excludentes de caso fortuito ou a força maior para eximir-se da responsabilidade. Assim, ainda que fosse este o caso, a Vale dificilmente conseguiria se isentar do dever de indenizar com base nesse argumento.

Tanto o dano patrimonial/material como o extrapatrimonial/moral são passíveis de reparação, sejam eles coletivos ou individuais.

Os danos patrimoniais/materiais são aqueles que resultam na redução do patrimônio de alguém, dividindo-se em danos emergentes e lucros cessantes. Na primeira categoria estão abarcados tanto os danos ao meio ambiente em si, como macrobem difuso (ex. ofensa ao equilíbrio ambiental causado pela destruição da vegetação ou poluição hídrica), que preferencialmente devem ser restaurados e apenas em último caso indenizado de forma pecuniária, como a lesão aos bens materiais de propriedade de terceiros (ex. casas, automóveis e lavouras destruídos). Na segunda está aquilo que as pessoas deixaram de ganhar por efeito direto e imediato do dano (ex. safra pronta para colheita que foi soterrada e deixou de ser vendida).

Os danos extrapatrimoniais são as ofensas aos sentimentos individuais ou valores coletivos decorrentes do evento danoso. Ele inclui os danos sofridos pelas pessoas individualmente e também aquele suportado pela coletividade. No caso concreto, situações que reputamos, em tese, passíveis de reparação individual vão desde o dissabor e choque que as pessoas sofreram por terem que desocupar seus lares às pressas e se recolherem em abrigos improvisados, na tentativa de sobrevivência, até a dor de perder um ente querido. Por outro lado, o abalo provocado ao meio ambiente neste caso é de tal ordem que pode ser entendido como causador de “sofrimentos, intranquilidade social e alterações relevantes na ordem extrapatrimonial coletiva”, ensejando a possibilidade de reparação também pelo dano moral coletivo, de acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (REsp 1.221.756)

Em resumo, para que determinado sujeito de direito seja responsabilizado pela reparação de um dano ambiental, basta que estejam presentes os seguintes pressupostos: (i) que haja um dano efetivo, patrimonial ou extrapatrimonial; (ii) que o sujeito seja responsável pela atividade causadora do dano; e (iii) que exista nexo de causalidade entre esta atividade e o dano. No caso em análise, parece induvidoso que a Vale era responsável pela atividade de mineração realizada no local e que tinha a barragem como parte de sua estrutura. Assim, para fins de responsabilização da empresa, bastará que a vítima demonstre que sofreu um dano, material ou moral, e que este tem nexo de causalidade com o rompimento da barragem. O mesmo deverá ser feito pelos legitimados em tutelar o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um macrobem difuso, caso de todos os entes previstos no art. 5º da Lei 7.347/85.

Questão interessante e que também merece consideração é a possibilidade de se responsabilizar a Agência Nacional de Mineração pelo evento danoso. Isso porque, nos termos do art. 5o, III da Lei 12.334/2010 (“Lei de Segurança de Barragens”), caberia a essa entidade o dever de fiscalizar as condições da barragem que rompeu. Caso considere-se que essa Agência se omitiu e que tal omissão foi determinante para causar o dano ou agravá-lo, ela poderá responder solidariamente com a Vale por sua reparação, na condição de poluidora indireta (art. 3º, IV da Lei 6.938/91). O desafio será demonstrar se houve ou não omissão à luz dos deveres previstos expressamente na referida lei (art.16) e daquilo que razoavelmente se poderia esperar de um órgão que possuía poder de polícia nessa seara.

De todo modo, ainda que a responsabilização da Agência seja admitida, vale lembrar que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (AgInt no REsp 1326903) entende que, em tais situações, eventual execução contra a Fazenda Pública deve ser feita apenas subsidiariamente, ou seja, se o responsável direto pelo dano – que, no caso, seria a Vale – não tiver condições de arcar com sua reparação. Na prática, considerando a capacidade econômica da Vale, parece uma hipótese com remota chance de ocorrência.

Responsabilidade administrativa ambiental

A responsabilidade administrativa ambiental é o dever de determinado sujeito de cumprir uma penalidade que lhe for aplicada em razão da prática de uma infração. A penalidade mais comum é a multa simples, mas a legislação também admite a adoção das seguintes medidas: advertência; multa diária; apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; destruição ou inutilização do produto; suspensão de venda e fabricação do produto; embargo de obra ou atividade; demolição de obra; suspensão parcial ou total de atividades; e restritiva de direitos4.

Em matéria ambiental, a responsabilidade administrativa é regida pela Lei Federal no 9.605/98, que considera infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente, e por leis próprias editadas pelos demais entes federativos.

O objetivo dessa modalidade de responsabilidade não é assegurar a reparação do dano, papel da responsabilidade civil, mas punir o infrator e funcionar como um incentivo para que novas infrações não ocorram no futuro. Por isso, reconhece-se nessa modalidade de responsabilidade tanto uma função repressiva direta como preventiva.

Para que uma pessoa seja responsabilizada nessa seara, exige-se a presença de dois pressupostos: (i) prática de conduta/comportamento tipificada como infração administrativa; e (ii) o elemento subjetivo (dolo ou culpa). Quanto a esse último pressuposto, a doutrina não é unanime, havendo vozes sustentando que também aqui a responsabilidade seria objetiva5, como ocorre na responsabilidade civil. Contudo, a jurisprudência atual do Superior Tribunal de Justiça (AgInt no REsp 1263957/PR) tem reconhecido, a nosso ver acertadamente, que a existência de culpa ou dolo é necessária para responsabilização do agente na esfera administrativa, no que acompanha importantes vozes doutrinárias6.

Efetivando essa modalidade de responsabilidade, já se tem notícia7 que o IBAMA lavrou em face da Vale 5 autos de infração em razão do rompimento da barragem em Brumadinho, cada um no valor de R$50.000.000,00, pelas seguintes infrações previstas no Decreto Federal no 6.514/2008: (i) causar poluição que possa resultar em danos à saúde humana (art. 61); (ii) tornar área urbana ou rural imprópria  para a ocupação humana (art. 62, I); (iii) causar poluição hídrica que torne necessária a interrupção do abastecimento de água (art. 62, III); (iv) provocar, pela emissão de efluentes ou carregamento de materiais, o perecimento de espécimes da biodiversidade (art. 62, VIII); e lançar rejeitos de mineração em recursos hídrico (art. 62, IX)

Ou seja, entendeu essa autarquia federal que os pressupostos necessários para responsabilização da empresa estavam presentes no caso. Ainda que seja notória a degradação ambiental causada, é difícil avaliar o acerto ou desacerto dessas autuações sem ter acesso aos relatórios de fiscalização que as embasaram e, especialmente, sem uma conclusão sobre a causa do evento, pois o elemento subjetivo, como visto, é pressuposto em matéria de responsabilidade administrativa. De todo modo, a experiência indica que a discussão a ser travada nessa seara, caso exista, possivelmente envolverá aspectos como (i) o adequado enquadramento dos fatos aos tipos infracionais; (ii) a comprovação do elemento subjetivo; (iii) a aplicabilidade ou não do princípio da especialidade/subsidiariedade entre as múltiplas infrações imputadas à empresa; e a (iv) dosimetria da multa.

Responsabilidade penal ambiental

Assim como a administrativa, a responsabilidade penal ambiental pode ser entendida como dever de determinado sujeito de cumprir uma penalidade que lhe for aplicada em razão da prática de um crime. Em matéria ambiental, o assunto é regido especialmente pela já citada Lei Federal no 9.605/98 (“Lei de Crimes Ambientais”), aplicando-se subsidiariamente o Código Penal.

De acordo com a Lei de Crimes Ambientais, respondem pelos crimes nela previstos quem, de qualquer forma, concorre para sua prática. Também a pessoa jurídica pode responder. Aliás, a possibilidade de responsabilização penal da pessoa jurídica por determinados crimes foi uma inovação trazida para o direito brasileiro pelas mãos do direito ambiental e hoje é pacificamente aplicada pelos tribunais pátrios.

As penas aplicáveis às pessoas físicas são aquelas tradicionalmente previstas no Código Penal, quais sejam, multa e privação de liberdade, as quais podem ser substituídas por penas restritivas de direito se presentes os requisitos legais. Já no caso das pessoas jurídicas, considerando sua natureza, as penas aplicáveis são a multa, as restritivas de direito e a prestação de serviços à comunidade, não havendo que se falar, por razões óbvias, em pena privativa de liberdade. Em casos extremos, quando a pessoa jurídica for constituída ou utilizada, preponderantemente, com o fim de permitir, facilitar ou ocultar a prática de crime, pode-se até mesmo decretar sua liquidação forçada.

Diferentemente do que ocorre na responsabilidade civil, que é objetiva e fundada na teoria do risco integral, em matéria criminal não se adota a teoria objetiva. Para que alguém seja responsabilizado nessa seara, além de praticar uma conduta tipificada como crime, essa deve ser antijurídica e culpável. A verificação da presença desses pressupostos naturalmente demandará um maior esforço das autoridades durante a investigação do caso Brumadinho, não sendo possível, na esfera penal, que se responsabilize determinado sujeito pelo simples fato de ocupar um cargo na organização, seja ele de menor ou maior escalão, ou pela necessidade de se dar uma rápida resposta à sociedade, pois isso representaria grave ofensa à Constituição Federal e à legislação vigente.

Interessante previsão contida na Lei de Crimes Ambientais é a possibilidade de responsabilizar por omissão o diretor, o administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica. Para tanto, porém, é preciso demonstrar que (i) eles tinham conhecimento da conduta criminosa de outrem e (ii) tenham deixado de agir para evitá-la, tendo poderes para tanto. Seria o caso de um diretor responsável por tomar decisões sobre a segurança da barragem que, apesar de ciente de problemas na estrutura, tivesse determinado que as ações de manutenção fossem adiadas sem justificativa ou que declarações inverídicas sobre a estabilidade fossem emitidas. Tais fatos são mencionados aqui apenas para fins ilustrativos, uma vez que, até o presente momento, não se tem notícia de que algo do gênero tenha ocorrido.

Especificamente para as pessoas jurídicas, além do enquadramento de suas ações em um tipo penal, é necessário que o ato delituoso tenha sido praticado em seu interesse ou benefício e por decisão dos seus representantes legais/contratuais, ou de seu órgão colegiado, como preceitua o art. 3o da Lei de Crimes Ambientais. Se isso não ocorrer, a responsabilidade ainda poderá existir para o agente que praticar a ação ou que tiver se omitido quando deveria ter agido, mas não para a pessoa jurídica. A culpabilidade também deve estar presente, tendo-se como seus elementos, no caso das pessoas jurídicas, a consciência da ilicitude e a exigibilidade de conduta diversa8.

Analisando-se a Lei de Crimes Ambientais, é possível identificar pelo menos um tipo penal no qual os fatos podem ser enquadrados, qual seja: “Art. 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora. A pena prevista neste caso é de 1 a quatro anos, e multa, sendo o delito previsto na modalidade culposa e dolosa.

À luz desses pressupostos, verifica-se que, para que a Vale responda na esfera penal pelos crimes acima, não basta que os fatos sejam graves, o que é incontestável. Será necessário demonstrar que as ações ou omissões criminosas foram praticadas por decisão de seus representantes e em benefício ou interesse da empresa, bem como que havia consciência da ilicitude e que ela poderia ter agido de forma diversa. Por outro lado, a responsabilização dos seus empregados, sejam eles de menor ou maior escalão, dependerá da demonstração de que a conduta por eles praticada, além de típica e antijurídica, é também culpável. O mesmo se diga para os prestadores de serviços da empresa, caso dos auditores independentes que atestaram a estabilidade da barragem.

Vale ressaltar que a gravidade dos eventos narrados até agora indicam a possível ocorrência não apenas de crimes ambientais, mas também de outros delitos ainda mais graves, tendo a vista a perda de vidas humanas. Certamente esses delitos deverão ser investigados e os responsáveis punidos, mas não serão aqui abordados em razão da limitação do objeto deste artigo.

Considerações finais

Como se percebe, o direito ambiental brasileiro possui normas aptas a assegurar a responsabilização das pessoas físicas e jurídicas que tiverem dado causa à tragédia de Brumadinho/MG. A aplicação desses preceitos depende da verificação da presença de determinados pressupostos, os quais, como visto, variam de acordo com a modalidade de responsabilidade, sendo de mais fácil constatação e comprovação para fins de reparação do dano e mais complexos para imposição de punições nas esferas administrativa e criminal.

É compreensível que a sociedade como um todo e, especialmente, as vítimas da tragédia desejem que essas respostas do ordenamento sejam dadas de imediato, tanto para satisfazer um sentimento geral de justiça, como para inibir novas ocorrências do tipo no futuro. Apesar de a celeridade ser desejável, é fundamental que as autoridades ajam com cautela e respeito à legislação vigente em suas apurações, buscando verificar cada um dos pressupostos acima indicados, pois um trabalho mal conduzido poderá transformar a aparente eficiência de hoje em semente para a impunidade (ou injustiça) de amanhã.

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1 Disponível em: <http://www.anm.gov.br/nota-a-imprensa-1>. Acesso em 31.01.2018.

2 CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de Responsabilidade Civil. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 24

3 Art. 14 (…) § 1º – Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.

4 Consideram-se como restritivas de direitos a suspensão de registro, licença ou autorização, o cancelamento de registro, licença ou autorização, a perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais, a perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito e a proibição de contratar com a Administração Pública, pelo período de até três anos.

5 Por todos, ver: DINO NETO, Nicolao; BELLO FILHO, Ney; DINO, Flávio. Crimes e infrações administrativas ambientais. 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2011. p.414.

6 Por todos, ver: OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infrações e sanções administrativas. 3. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012. p.44.

8 MILARÉ, Édis; MACHADO, Paulo Affonso Leme. Doutrinas Essenciais: Direito Ambiental. In: CRUZ, Ana Paula Fernandes Nogueira. Culpabilidade e a responsabilidade criminal da pessoa juridical. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 605.


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