Júlia Namie M. P. Ishihara

Em 17/02/2019, a União Europeia rejeitou a proposta do Facebook para a regulamentação de conteúdo online. O documento de Zuckerberg ressaltava a importância da liberdade de expressão, da flexibilidade para a inovação e de uma abordagem regulatória que considerasse a escala global da Internet. A rede social acredita que deve ser responsabilizada pelos padrões e sistemas adotados para o combate do material ilegal, e não pelo conteúdo veiculado em si. Em contrapartida, Thierry Breton, o comissário francês que supervisiona a estratégia do bloco europeu quanto a dados, declinou a ideia, ressaltando que o processo seria lento demais, que se assumiu pouca responsabilidade e que a regulamentação seria insuficiente.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
Em meio à crescente discussão sobre fake news e diante dos recentes escândalos Facebook-Cambridge Analytica e sua influência nas eleições de vários países, permanece a questão: como regular o conteúdo veiculado nas redes sociais, de forma viável, sem censurar a liberdade de expressão?
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Antes de responder essa pergunta, Balkin ressalta que se deve entender o porquê de se regular as redes sociais. O autor pontua que elas são instituições centrais da esfera pública digital do século XXI. Como os demais espaços onde as ideias e opiniões circulam, as esferas públicas precisam de instituições confiáveis guiadas por normas profissionais que levem em conta o interesse público. As redes sociais, assim, podem i) facilitar a participação pública artística, política e cultural; ii) organizar e possibilitar a conversa entre o público; e iii) moldar a opinião pública, rearranjando o conteúdo tal como o curador de um museu.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
Uma observação interessante de Balkin é que as redes sociais, como atores privados, podem, em tese, restringir mais a liberdade de expressão do que governos democráticos. E isso não é necessariamente ruim. Em verdade, várias das regras de moderação, essenciais para qualquer tipo de controle minimamente efetivo do que é publicado, poderiam ser consideradas inconstitucionais se adotadas por alguns Estados. A questão se torna ainda mais preocupante quando se pondera a possibilidade de uma regulação de conteúdo feita pelo próprio governo de fake news políticas que têm impacto eleitoral. Nesse cenário, a defesa da liberdade de expressão poderia se tornar, contraditoriamente, uma justificativa para a adoção de medidas autoritárias.
É positivo, assim, que o controle de conteúdo seja feito por agentes privados ou ele sequer seria viável. O que não quer dizer, contudo, que as redes sociais estejam isentas de servir a um interesse público. Pelo contrário, como afirma Balkin, elas apenas cumprem bem sua função como espaço público quando promovem os três valores centrais da liberdade de expressão: política democrática, cultura democrática e difusão de conhecimento. Dessa forma, é benéfico que agentes tenham normas diferentes para uma propagação de ideias e opiniões das mais variadas, uma vez que a pretensão de critérios universais e supostamente imparciais de controle de conteúdo não é compatível com a diversidade global.
Balkin, no entanto, ressalta que devem existir várias instituições diferentes para que a produção de conteúdo e disseminação não fique no controle de poucos. Mais ainda, o autor reforça que normas profissionais devem ser adotadas, levando em conta o interesse público, e que as instituições apenas serão bem-sucedidas se forem confiáveis. O problema, no entanto, é que as redes sociais, enquanto empresas que buscam o lucro, têm justamente o incentivo de propagar conteúdos que, em última análise, colocam em xeque sua própria confiabilidade. Esse é justamente o caso de fake news sensacionalistas e clickbaits, publicações com títulos fantasiosos e baixa qualidade informacional, que tendem a ter maiores visualizações e, por conseguinte, gerar mais receita de publicidade às plataformas.
Assim, o autor destaca a ironia de uma época na qual os valores que a liberdade de expressão foi desenhada para servir estão em risco quando o acesso e a divulgação de informação nunca foram tão fáceis. Desse modo, Balkin prevê que as redes sociais vão continuar a agir dessa forma enquanto o seu modelo de negócios as incentive assim. Propõe, portanto, que as redes sociais tenham incentivos para adotar normas profissionais em conformidade com o interesse público e que internalizem os custos das externalidades negativas que geram. Para tanto, a regulação poderia se dar em três níveis: i) Direito Concorrencial – visando o maior número possível de agentes nesses mercados; ii) direito de privacidade e proteção do consumidor – em um modelo fiduciário no qual as empresas digitais são agentes fiduciários das pessoas das quais coletam e usam dados; iii) equilíbrio da responsabilização dos intermediários, i.e. as plataformas, com imunidade do intermediário.
Este último ponto, qual seja, a possibilidade de responsabilizar redes sociais pelo conteúdo que não produziram, talvez seja o mais pertinente e polêmico para a regulação da questão. É compreensível que o Facebook não queria assumir esse risco e, de fato, uma responsabilização rigorosa poderia ocasionar uma restrição excessiva de conteúdo e o cerceamento da liberdade de expressão. Não obstante, a ausência completa de responsabilidade também não parece um incentivo efetivo. Balkin, nesse sentido, observa que a imunidade pode ser uma moeda de barganha para fazer com que essas empresas adotem comportamentos que tenham em mente o interesse público ou até em troca de obrigações de transparência.
Outra visão interessante sobre a responsabilização de redes sociais pelo conteúdo online é a de Vermeulen. Segundo o autor, várias das propostas de hétero-regulação podem causar mais mal do que aquilo que visam combater, tendo como efeito a restrição excessiva de direitos. Por outro lado, a auto-regulação adotada pelas empresas também se demonstrou insuficiente. A solução, assim, parece ser a abordagem de co-regulação.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
Vermeulen, contudo, destaca que qualquer proposta de intervenção deve i) ter como objetivo o nível mínimo de intervenção de acordo com o princípio da necessidade e proporcionalidade; ii) basear-se em um processo consultivo inclusivo com todos os stakeholders relevantes; e iii) não fortalecer a posição dominante de grandes incumbentes pela criação de barreiras adicionais à entrada nesses mercados.
Este último ponto, ademais, merece uma maior ênfase. Não se pode ignorar que a tentativa excessiva de controle do crescente poder de influência dos gigantes digitais pode, de forma paradoxal, reforçar a sua própria posição dominante. Isso porque a moderação e o controle de conteúdo são tarefas custosas e de larga escala. Assim, uma regulação rígida de remoção de publicações danosas pode constituir mais um custo e, por conseguinte, uma barreira de entrada, para possíveis entrantes em um mercado já concentrado.
Dessa forma, Vermeulen ressalta a abordagem a ser seguida deve focar na regulação dos processos das empresas ao invés do conteúdo em si. Embora essa visão pareça, em uma percepção inicial, alinhada com a proposta do Facebook de se isentar da responsabilidade pelo conteúdo de terceiros, elas são crucialmente distintas. Enquanto a rede social se refere aos processos de moderação, o autor se alude ao processo de propagação.
Vermeulen entende que tem sido dado uma atenção desproporcional à remoção de peças individuais de conteúdo – que, além de impossível, pode causar danos indefinidos – quando o esforço deveria estar na regulação do comportamento e arquitetura das plataformas de propagação e amplificação desse conteúdo. Os mecanismos que preveem o que é apresentado para os usuários são opções de design no controle direto das plataformas e escolhas pelas quais elas podem ser responsabilizadas. A regulação, assim, desses elementos da arquitetura das redes sociais seria uma resposta mais proporcional do que a regulação do conteúdo em si. Essa abordagem, porém, requer que um regulador independente possa verificar a efetividade dos procedimentos adotados e que as empresas possam rever essas decisões judicialmente, o que só é possível se houver uma transparência total de como funciona a arquitetura dessas plataformas para esse órgão regulatório.
Em sentido similar, DiResta pontua que o debate sobre a ampliação algorítmica está sendo cooptado pela visão da censura e da moderação de conteúdo impróprio como o fim da liberdade de expressão. Como diz o próprio título do artigo da autora, liberdade de expressão não significa alcance livre.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> A resposta, assim, para a falta de confiança no controle de conteúdo pelas redes sociais estaria no aumento de transparência e na construção de um sistema curatorial com um senso de responsabilidade pelo que os algoritmos constroem.
É interessante notar, nesse ponto, o retorno ao problema da confiabilidade. Parece haver um ciclo vicioso no qual a estrutura de negócios das redes sociais gera incentivos para que seus algoritmos propaguem fake news, que tornam essas empresas não confiáveis e, por sua vez, incitam o clamor pela censura do conteúdo impróprio, tirando do foco do debate a questão de como e por que esse conteúdo foi propagado em primeiro lugar.
Ao mesmo tempo, um modelo regulatório como o proposto por Vermeulen não funcionaria sem uma melhora positiva da reputação dessas plataformas. Como bem ressaltado por Balkin, para que os espaços públicos funcionem de maneira apropriada, são necessárias instituições nas quais o público confie.
Além disso, é preciso que as redes sociais tenham incentivos para agir considerando o interesse público, e não apenas em resposta aos incentivos econômicos. Não é do interesse natural dessas empresas arquitetar sua estrutura de propagação de conteúdo a fim de endereçar o problema da divulgação de um conteúdo impróprio que beneficia sua receita. A regulação, portanto, para ser efetiva, deve promover a internalização dos custos dessas externalidades negativas que as redes sociais geram para a sociedade. Essa internalização, entretanto, talvez possa ser mais eficiente se feita por outras formas que não a responsabilização das plataformas pelo material indevido propriamente dito.
Dessa forma, não parece completamente sem razão a proposta do Facebook de que não deve ser responsabilizado pelo conteúdo divulgado em sua plataforma. O que não significa, de maneira alguma, a isenção da responsabilidade pela curadoria que a tecnologia exerce nas redes sociais, instituições centrais dos espaços públicos do século XXI.
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***As opiniões expressadas no artigo são exclusivamente da autora, e não do CADE.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a>União Europeia rejeita propostas do Facebook para regulamentação online, Folha de São Paulo, publicado em 17/02/2020. Disponível em:
<a href="https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/02/uniao-europeia-rejeita-propostas-do-facebook-para-regulamentacao-online.shtml">https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/02/uniao-europeia-rejeita-propostas-do-facebook-para-regulamentacao-online.shtml</a>.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> BALKIN, Jack M., How to Regulate (and Not Regulate) Social Media. November 8, 2019. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3484114 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3484114
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> VERMEULEN, Mathias. Online Content: To Regulate Or Not To Regulate – Is That the Question? Association for Progressive Communications Issue Paper, November 2019.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> DiResta, Renee. Free Speech Is Not the Same As Free Reach. Wired, 30/08/2018. Disponível em: https://www.wired.com/story/free-speech-is-not-the-same-as-free-reach/

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JOTA

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