Opinião & Análise

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Regime financeiro das empresas estatais: considerações sobre os restos a pagar

Notas e perspectivas acerca das estatais dependentes

Caixa
Caixa é uma das empresas estatais do Brasil – Crédito: Agência Brasil

É início de exercício financeiro: enquanto uns preparam o futuro, outros voltam os olhos ao passado, a fim de dar cabo de suas dívidas e obrigações outrora inadimplidas. Neste último grupo encontram-se os órgãos e as entidades da Administração direta e indireta, confrontadas pelos chamados “restos a pagar”, em contingência que é resultado, não por acaso, de uma endêmica e já tradicional predisposição ao não cumprimento de obrigações financeiras.

O setor empresarial do Estado – conformado pelas empresas públicas e as sociedades de economia mista, ambas com personalidade jurídica de direito privado –, pode gozar de um regime de maior ou menor autonomia em matéria financeira, segundo a sua relação de dependência econômica junto ao ente instituidor (a pessoa política). O plexo de incidência de normas de direito público variará, portanto, conforme se trate de estatal dependente ou não das verbas do orçamento do Estado.

Longe de constituir tentativa desabrida de, tout court, fugir do regime de direito público, a criação de entes com natureza jurídica de direito privado no interior das Administrações Públicas é reveladora da ampliação e diversificação das atividades prestadas pelo Estado, em cujo cenário a especialização da função administrativa e a criação de centros autônomos de poder consubstanciam respostas necessárias à oferta de prestações materiais, prestigiando, assim, a ideia de Administração pluricêntrica1.

A instituição, portanto, dessas pessoas coletivas de direito privado revela legítima escolha administrativa que, desde logo e à partida, traduz a necessidade de outorga de maior dinamismo, flexibilidade e autonomia para a prestação eficiente de uma determinada atividade ou oferta de comodidade material – serviço público ou econômico – para o adequado atendimento do interesse coletivo.

Seja como for, o fato é que a Constituição Federal foi bastante concisa na disciplina de aspectos do regime financeiro das estatais.

No essencial, cuidou de distinguir as estatais dependentes das não dependentes, estabelecendo, a título ilustrativo, a incidência de teto remuneratório para a estatal que receba recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral (art. 37, § 9º, CF), a forma de inclusão de aportes financeiros na respectiva peça orçamentária (art. 165, § 5º, II, CF) e prévia dotação no orçamento para a criação de vantagens, cargos e admissão de pessoal (art. 169, § 1, CF).

Ou seja, as estatais dependentes, por razões bastante justificáveis, acabam por mimetizar comportamentos e modos de agir das típicas pessoas jurídicas de direito público.

Foi, porém, no âmbito infraconstitucional que se acentuou a diferenciação de tratamento financeiro conferido às estatais dependentes, tendo a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com a finalidade de promover o tão almejado equilíbrio nas contas públicas, promovido a extensão de diversas normas de um típico regime financeiro público às estatais dependentes, com limitações quanto à geração de despesas, incluindo aquelas com pessoal e seguridade social, e ao endividamento, notadamente em relação à realização de operações de crédito, com sujeição, ainda, à possibilidade de contingenciamento de recursos, pois que atrelados aos entes federativos controladores, e passíveis, portanto, de limitação de empenho2.

Sem que se veja nisso uma indevida autarquização da estatal3, as medidas encontram salutar justificativa na necessidade de maior controle, equilíbrio e transparência dos gastos públicos.

Disso decorre que as estatais dependentes têm seu regime de processamento de restos a pagar disciplinado pela Lei federal nº 4.320/64, diversamente do que sucede com as estatais não dependentes, que, detentoras de receita própria e autossuficiência financeira, deliberam, por meio de seus órgãos societários, sobre o melhor modo de dispor acerca do seu passivo financeiro, em recôncavo que envolve estratégia empresarial, contábil e financeira na gestão e amortização das suas dívidas.

Essa melhor capacidade institucional de que gozam as estatais não dependentes acaba por traduzir a ideia de princípio da primazia dos controles societários4, em que, para além da inaplicabilidade do regime financeiro público às estatais não dependentes, o controle societário apresenta instrumentos de melhor estruturação e planejamento de amortização de suas dívidas.

Enfim, a controles acrescidos e maiores restrições à realização de gastos, com tratamento assemelhado ao conferido às pessoas coletivas de direito público, são submetidas as estatais dependentes de verbas do orçamento do Estado, tal qual um toque de Midas publicístico: se necessita de recursos financeiros da pessoa jurídica controladora para pagamento das suas despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, assume-se, para tal efeito, como típico ente público. No recôncavo das Administrações, ser de direito público ou privado é, ao cabo e ao resto, sempre uma questão de perspectiva.


1 MOREIRA, Vital. Administração autónoma e associações públicas. Coimbra: Coimbra, 1997.

2 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Empresas estatais: o regime jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018, p. 214

3 Sobre o tema da autarquização das estatais: SILVA, Rodrigo Crelier Zambão da. A captura das estatais pelo regime jurídico de Direito Público: algumas reflexões. In: ARAGÃO, Alexandre Santos de (Coord.). Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Belo Horizonte: Fórum, 2015.

4 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Empresas estatais: o regime jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018, p. 336. PINTO JUNIOR, Mario Engler. Empresa estatal: função econômica e dilemas societários. São Paulo: Atlas, 2010, p. 174.


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