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Gabriel Paranaguá

Marianne Albers

Mariana Vianna

Lucas Alexandre

As concessões têm desempenhado papel fundamental no desenvolvimento da infraestrutura do país, permitindo, exemplificativamente, a criação e a expansão da rede ferroviária, das rodovias nacionais e estaduais, de portos, das redes de saneamento básico, de água e de energia. O Estado consegue, dessa forma, viabilizar a prestação de múltiplos serviços públicos a toda a população, bem como o desenvolvimento econômico do país, sem ter que comprometer recursos públicos.
Sob a perspectiva privada, os investimentos de grande vulto são remunerados ao longo do tempo – trata-se de contratos de longa duração. Por sua própria natureza, são instrumentos contratuais concebidos para atravessar governos, ciclos econômicos e mudanças regulatórias. Sua sustentabilidade é necessariamente econômico-financeira: a recuperação dos investimentos e o reembolso dos custos operacionais são projetados para ocorrer em anos – muitas vezes, décadas.
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Nesse contexto, a reforma tributária pode representar uma variável particularmente sensível à equação econômico-financeira destes contratos, à segurança jurídica e ao grau de atração de investidores para futuros projetos de concessão.
A reforma tributária reconheceu essa questão ao assegurar aos concessionários – e demais contratados pela Administração Pública – o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro em razão dos impactos decorrentes da instituição do IBS e da CBS. Para tanto, a legislação adotou como parâmetro a alteração da carga tributária efetiva suportada pela contratada, disciplinando sua apuração, o procedimento para apresentação e análise dos pedidos, bem como os mecanismos de recomposição do equilíbrio contratual. Demonstrado o desequilíbrio, o contrato deverá ser ajustado para restabelecer sua equação econômico-financeira.
A palavra “efetiva” faz toda a diferença. Não se trata de colocar, lado a lado, as alíquotas do sistema atual e as do novo. A própria reforma determina que o cálculo considere os efeitos da não cumulatividade, a apropriação de créditos, a possibilidade de repasse dos tributos, os benefícios fiscais e as diferentes etapas da transição. A fotografia relevante não é, necessariamente, a da alíquota, mas a do impacto líquido da tributação sobre a economia concreta do contrato.
Dessa constatação emerge a primeira importante consequência: a neutralidade almejada pela reforma tributária, em termos agregados, não impede que seus efeitos se manifestem de forma significativamente distinta em contratos específicos. Uma concessão ainda intensiva em investimentos (CAPEX), por exemplo, poderá acumular créditos em volume expressivo, enquanto outra, em fase mais avançada de execução e com grande parte dos investimentos já amortizados, estará sujeita a uma dinâmica diversa. Assim, contratos submetidos ao mesmo regime tributário podem apresentar resultados econômicos diferentes.
A segunda consequência – talvez mais difícil – reside na constatação de que, nas concessões, carga tributária efetiva e impacto econômico da reforma não se confundem e não são obrigatoriamente coincidentes. O split payment ajuda a visualizar o problema: a segregação do tributo no fluxo de pagamento altera o momento em que determinados recursos permanecem disponíveis à empresa. Em uma concessão, caixa não é mera consequência contábil. O projeto foi estruturado a partir de premissas de funding, cronogramas de desembolso e custo de capital. Uma mudança nos fluxos de caixa e no timing financeiro pode exigir mais recursos, antecipar necessidades de financiamento e alterar o custo do capital necessário para manter o projeto em curso.
A questão, portanto, é saber como esses impactos econômicos da reforma devem ser tratados juridicamente. A reforma não inaugurou a proteção dos concessionários ao equilíbrio econômico-financeiro. Ao contrário, a Lei de Concessões (Lei Federal 8.987/1995) já prevê a recomposição da equação contratual especificamente decorrente de alterações tributárias supervenientes, e a própria reforma tributária preserva a aplicação subsidiária da legislação de Direito Público de regência do contrato para as hipóteses não expressamente disciplinadas. Assim, o procedimento específico criado para a variação da carga tributária efetiva não implica, por si só, excluir outros efeitos da reforma do regime geral de reequilíbrio.
Isso não significa, evidentemente, que todo impacto econômico associado à reforma seja passível de recomposição. O reequilíbrio não se presta à transferência de riscos ordinários da atividade empresarial. A análise continuará exigindo a demonstração do efetivo desequilíbrio, do respectivo nexo causal e da sua materialidade econômica, bem como a adoção de cautelas que evitem a sobreposição de compensações referentes a uma mesma ocorrência.
Nesse contexto, a controvérsia tende a se concentrar menos na existência abstrata do direito ao reequilíbrio e mais nos critérios empregados para sua demonstração e quantificação. A própria reforma aponta nessa direção. O art. 376 da Lei Complementar 214/2025 exige a apresentação de cálculos e elementos capazes de demonstrar o desequilíbrio econômico-financeiro, estabelece procedimento prioritário para sua análise e admite diferentes formas de recomposição.
A elaboração de metodologias consistentes e sua adoção por meio de atos normativos assumem, assim, papel central. Algum grau de padronização será necessário para conferir previsibilidade e segurança jurídica às discussões que envolverão concessionárias, poderes concedentes e agências reguladoras nos próximos anos, sem desconsiderar as particularidades de cada contrato. Afinal, a par dos diversos estágios nos quais cada concessão atualmente se encontra, não há dúvidas de que setores como rodovias, saneamento, portos, aeroportos e energia apresentam estruturas de custos, ciclos de investimento, modelos de remuneração e matrizes de risco absolutamente distintos.
Essa preocupação se observa no Acórdão 1.493/2026, do Tribunal de Contas da União, que disciplina procedimento de homologação das metodologias e dos cálculos relacionados às alíquotas de referência do IBS e da CBS. Embora inserido em contexto diverso do reequilíbrio das concessões, o precedente evidencia uma preocupação institucional relevante com a consistência metodológica. A atuação do TCU poderá ser fundamental para assegurar previsibilidade, legitimidade e segurança jurídica que auxiliem as concessionárias em futuras discussões envolvendo reequilíbrio econômico.
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Nesse cenário, talvez a principal controvérsia da reforma tributária não esteja nos impactos diretos que produzirá sobre determinada concessão, mas na atual incerteza acerca de como tais impactos poderão ser minimizados, em que medida irão alterar a economia do projeto e por quais vias afetam a equação econômico-financeira originalmente contratada. Sem dúvida, a verificação da carga tributária efetiva será um elemento indispensável dessa análise, mas a preservação dos contratos de longo prazo exigirá que o olhar não termine nela.

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Reequilíbrio econômico-financeiro exige olhar além da comparação entre alíquotas do sistema atual e do novo

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