Marcelo Guedes Nunes

Por que nossos projetos de lei são tão ruins? Essa é uma questão importante que, para além da discussão em torno da reforma do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/codigo-civil">Código Civil</a> aqui debatida, deve ser debatida de forma ampla, epistêmica e política, para podermos reavaliar nossas estratégias de política pública, dando aos brasileiros uma chance mínima de competir e prosperar no mercado global e digital do século 21.
A resposta simplista é apenas criticar circunstancialmente o trabalho das comissões e casas legislativas envolvidas na elaboração dos projetos, como se o problema se restringisse às escolhas políticas por trás da sua composição. A avaliação crítica dos projetos é importante, claro, porém é necessária uma reflexão mais aprofundada, uma política de Estado e não de governo, a respeito da nossa forma de fazer leis.
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Na verdade, a má qualidade da nossa legislação decorre da maneira com que o processo legislativo é (des)organizado e na completa ausência de uma metodologia, que oriente o desenho e a implementação de uma política pública dessa amplitude. Os prazos de trabalho são curtos, não há estudos empíricos, não há diagnósticos, não há verificação de custos ou análise do aparato institucional para aplicação das regras.
Legisla-se por intuição, de forma enviesada e fragmentada, com pouco tempo e poucos recursos. Nesse ambiente, podemos substituir os integrantes de comissões, legisladores e estudiosos por dezenas de “justinianos”, sem efeito prático: o trabalho continuará sendo inefetivo e qualquer acerto será fruto de sorte ou acaso.
Mas o que fazer? A resposta passa pela chamada economia política adaptativa e pela construção de um projeto amplo, criativo e corajoso de meta-reforma, ou seja, uma reforma na nossa maneira de fazer reformas.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> A premissa central é que o crescimento econômico não é um processo linear e mecânico, que tem como causa a implantação de modelos institucionais de jurisdições mais desenvolvidas.
A economia política adaptativa assume que desenvolvimento institucional e crescimento econômico apresentam uma relação de interdependência e coevolução. Por outras palavras, não adianta copiar modelos legislativos estrangeiros e esperar que o PIB cresça: o desenvolvimento é um processo particular, que varia conforme as características e o momento histórico de cada país, e que envolve instituições capazes de implementar instituições públicas criativas, dinâmicas e adaptáveis.
Parafraseando Tolstói, todos os países pobres se parecem entre si, mas cada país desenvolvido é desenvolvido à sua maneira. Ou seja, não existe fórmula ou remédio que possa ser copiado ou transplantado para o Brasil. Temos de adaptar o desenvolvimento às nossas próprias características, o que inevitavelmente passa pela adoção de uma infraestrutura de criação e adaptação de leis e instituições que seja dinâmica e efetiva.
Não cabe aqui um detalhamento extenso de como seria esse processo regulatório, mas gostaria de introduzir seus principais fundamentos: (1) orientação por dados, (2) escopo delimitado, (3) base em diagnósticos empíricos, (4) dirigido por metas quantificáveis, (5) testado em áreas de experimentação e, finalmente, (6) monitoramento durante e após a implementação.
Orientação por dados
O trabalho de concepção de uma boa política pública se assenta em dados confiáveis. O principal papel do governo é o de agregar informações institucionais dispersas através da criação de entidades de coleta, estruturação e análise de dados. Com a digitalização dos cadastros públicos, o governo tem condições de complementar essa base informacional com diversos outros dados e indicadores.
Tomando o direito comercial como exemplo, é necessário recolher, estruturar e disponibilizar de forma unificada dados sobre a inscrição e encerramento de empresas (juntas comerciais), estruturas financeiras (Cempre-IBGE e Receita Federal), disputas (arbitragem, varas e câmaras especializadas), padrões de conduta no mercado de capitais (CVM), padrões de conduta anticoncorrencial (Cade) e propriedade industrial (INPI), dentre outros.
Escopo delimitado
Uma política pública efetiva deve ter uma clara delimitação de escopo. Problemas sociais já são por si só complexos. Além disso, essa complexidade é uma função da amplitude de escopo: quanto mais largo o escopo, mais complexo o problema. Reduzir esse alargamento é uma forma de tornar os problemas mais tratáveis e incrementar as chances de sucesso.
Assim, as reformas devem preferencialmente atacar um conjunto restrito de matérias, atingido por um mesmo problema de fundo e que dividam entre si um objetivo comum. A criação de um Código Civil, uma lei que endereça dezenas de áreas heterogêneas, cada uma com sua complexidade e desafios, caminha no sentido contrário a essa recomendação.
Diagnósticos empíricos
Para evitar legislações idiossincráticas, os projetos devem ter como ponto de partida problemas reais. A afirmação parece banal, mas não é. Diversas propostas nascem de questões meramente acadêmicas ou casuísticas, que não justificam os custos de aprovação de uma nova legislação federal.
Um canal indispensável para detecção de áreas a serem reformadas é a investigação aprofundada das disputas que eclodem entre jurisdicionados. O Poder Judiciário é um grande hospital de males sociais, cuja principal função é detectar distúrbios de convivência. As disputas – judiciárias, administrativas e arbitrais – são um potencial sinal de problemas regulatórios, em especial lacunas, antinomias e iniquidades.
Fixação de metas
As reformas devem estar atreladas a metas claras que pretendem ser atingidas. As metas devem preferencialmente ser quantificáveis, para evitar discursos genéricos e meramente retóricos. Você quer aumentar a quantidade de ações de responsabilização de controladores? Quantas ações o proponente da lei entende que deveríamos ter?
Além disso, as metas devem indicar prazos de cumprimento. Nada de afirmações genéricas como aumentar a segurança jurídica, modernizar a lei, alinhar com as melhores ou práticas internacionais, que na verdade apenas encobrem a ausência de estudos e objetivos claros.
Experimentação regulatória
Por mais estudos, modelos, estimativas e análises que sejam feitas, a complexidade e a dinâmica dos problemas sociais tornam inviável a construção de soluções teóricas infalíveis. O progresso é ainda um processo de tentativa e erro e ajustes serão necessários. Sucesso é conseguir errar menos, aprender com os erros e corrigi-los de maneira rápida.
O monitoramento de uma política em nível regional é muito menos custoso do que em nível nacional. Além disso, experimentações permitem verificar os investimentos necessários para aplicar a política, bem como permitem a comparação dos resultados do teste com outras soluções, facilitando o processo de aprendizagem.
Monitoramento constante
Uma vez implantadas, políticas devem ser monitoradas. As metas foram cumpridas? Os custos corresponderam ao esperado? Houve efeitos colaterais deletérios imprevistos? Essa avaliação do impacto regulatório é uma medida de responsabilidade, que nos permite verificar o grau de acerto e aprender com os erros.
A realização de avaliações de impacto e de resultado regulatório servem também para forçar uma reflexão técnica sobre a compreensão dos efeitos das políticas, a fim de verificar se os esforços empreendidos fizeram sentido e serão compensados pelos ganhos de eficiência.
Voltando ao Código Civil, o projeto de reforma é a antítese perfeita desse mapa. Ele não tem delimitação temática restrita, não parte de um diagnóstico objetivo, não tem dados que suportem as propostas, não tem metas quantificáveis, não tem qualquer referência à experimentação (ainda que natural) e não passou por qualquer avaliação de impacto. O projeto é um contraexemplo do que não deve ser feito.
Mas dentre todos esses problemas, seu principal defeito é a envergadura de escopo. A ideia de uma única lei que sistematize todos os principais aspectos da vida civil é um conceito oitocentista, originário de uma sociedade agrária de baixa especialização e reduzida complexidade, incompatível com a sociedade complexa, urbana e digital do século 21.
Não por outra razão, a simples proposta de uma reforma que trate simultaneamente de união homoafetiva, sucessão, imagens geradas por IA, revisão de contratos e dissolução de sociedades empresárias, dentre outros assuntos absolutamente díspares, soa pretensiosa e despropositada.
A conta é simples. A comissão de juristas do projeto contou com 38 membros divididos em dez subcomissões. Com cada subcomissão composta em média por cinco membros (considerando algumas superposições), essas matérias especializadas (como é o caso de direito de empresa) acabaram aprovadas por uma maioria composta por 33 não especialistas.
Por que sujeitar matérias específicas, tão relevantes, à aprovação por não-especialistas? Por que colocar advogados de direito de família votando regulação de IA, ou especialistas em direito real votando direito societário, ou empresarialistas votando multiparentalidade? Qual a razão para empilhar todas essas matérias em uma única lei e confundir estratégias regulatórias distintas?
Se a justificativa da codificação é a necessidade de sistematizar essas matérias, o resultado foi certamente o oposto. A discussão simultânea de tantos temas não permitiu um debate de qualidade e gerou um conjunto de dispositivos assistemáticos, com uma enorme quantidade de antinomias e diversas inconsistências lógicas. O projeto não consegue ser sistemático nem mesmo dentro das especialidades.
Concluindo, antes de passarmos à reforma de leis materiais relevantes, precisamos implementar uma meta-reforma, que alinhe nossos mecanismos de arquitetura institucional com as necessidades do século 21.
Precisamos urgentemente racionalizar o processo legislativo para torná-lo mais direcionado, dinâmico, aderente à realidade e menos idiossincrático. Tornar obrigatório um diagnóstico propositivo quantitativo e a fixação de metas, desenhar um mecanismo constitucional de experimentação regulatória e realizar avaliações de impacto regulatório.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> “The conventional paradigm in political economy routinely treats living, complex, adaptive social systems as machine-like objects. This treatment has driven political economists to oversimplify big, complex social processes using mechanical models, or to ignore them altogether. In development, this has led to theoretical dead ends, trivial agendas, or failed public policies. This article proposes an alternative paradigm: adaptive political economy. It recognizes that social systems are complex, not complicated; complexity can be ordered, not messy; and social scientists should be developing the concepts, methods, and theories to illuminate the order of complexity, rather than oversimplifying it. The author illustrates one application of adaptive political economy by mapping the coevolution of economic and institutional change. This approach yields fresh, important conclusions that mechanical, linear models of development have missed, including that market-building institutions look and function differently from market-sustaining ones.  Ang, Yuen Yuen. Adaptative Political Economy: Toward a New Paradigm. Link: <a href="https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4813107">https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4813107</a>. Acesso em 21 de Agosto de 2025.

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JOTA

Reforma do Código Civil: por que nossos projetos de lei são tão ruins?

Ausência de metodologia para implementação de políticas públicas corrompe qualidade legislativa

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E o que pode ser feito para melhorá-los