Marcelo Santini Brando

O funcionamento da Administração Pública e capacidade de entrega da burocracia estatal são temas centrais quando se debate a reforma do Estado brasileiro. A PEC 38/2025, proposta de <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/reforma-administrativa">reforma administrativa</a> organizada em 4 eixos (governança, transformação digital, profissionalização e extinção de privilégios), pretende fortalecer o tema da avaliação de desempenho e parte da premissa de que é necessário articular esse instrumento com o planejamento estratégico e acordos de resultados.
De sua protocolização até o momento, a PEC não foi abraçada pelo Governo Federal, já sofreu pela retirada de cerca de 30 assinaturas, além de ter sido alvo de críticas por diferentes segmentos sociais. Abstraindo-se seu caráter centralizador e potencialmente conflitante com a forma federativa de Estado (art. 18, da CRFB), a PEC parece depositar uma expectativa irrealista de que a constitucionalização articulada desses instrumentos é suficiente para aumentar a capacidade de entrega do Estado. Neste ponto, a PEC parece desconsiderar que o fortalecimento da avaliação de desempenho depende de certas condições contextuais dificilmente reunidas na grande maioria das Administrações dos mais de 5.500 municípios brasileiros, quiçá em alguns estados-membro. Uma dessas condições contextuais é a maturidade organizacional.
A avaliação de desempenho é um instrumento de gestão de pessoas que subsidia a tomada de decisão gerencial relativa à aquisição da estabilidade por um servidor em estágio probatório (art. 41, § 6º, da PEC 38/2025), ao desenvolvimento na carreira (art. 37, inc. XXIII, alínea ‘g’, a contrario sensu, da PEC 38/2025) e à remuneração variável (art. 37, inc. XI-A, da PEC 38/2025). Intuitivamente espera-se que o reforço dos mecanismos de avaliação de desempenho contribua com a capacidade da burocracia estatal de realizar as entregas definidas nas peças de planejamento. Como defendido por <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/avaliacao-de-desempenho-no-setor-publico-desafios-da-gestao-estrategica">Daniel Leão Bonatti</a>, é preciso que a avaliação de desempenho seja entendida como a “a última etapa de um processo lógico” que depende de parâmetros pré-estabelecidos vinculados à estratégia organizacional.
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No entanto, o proveito tirado da avaliação de desempenho como instrumento de gestão de pessoas depende do nível de maturidade de uma organização. Maturidade organizacional é algo que se liga à cultura, às práticas, ao modo de fazer as coisas. Não é uma característica do tipo binária, mas algo que se pensa em graus. Uma organização pode ser considerada mais madura quanto mais seja capaz de pôr em ação os conhecimentos e práticas contemporâneas de planejamento e gestão pública: da instituição do plano e dos objetivos estratégicos, passando pelo respectivo desdobramento em projetos transversais nos diferentes níveis da organização, chegando, enfim, aos acordos de resultado com servidores da ponta.
A realização desses objetivos é medida pelo acompanhamento de indicadores que, por sua vez, avançam graças à ação coordenada dos servidores que integram a organização. Os servidores têm metas a cumprir porque elas contribuem para a realização de um objetivo estratégico. Tudo isso é feito com o apoio de técnicas de gerenciamento de projetos, processos e de pessoas. Daí a importância da visão integrada de avaliação de desempenho e de planejamento estratégico / governamental. O plano estratégico norteia a organização e dá um senso de propósito aos servidores.
Por outro lado, uma organização será mais imatura (ou menos madura) se lhe faltarem ou forem insuficientes os traços característicos listados acima. Em alguns casos, a carência de recursos materiais e humanos será entrave para pôr em ação aqueles conhecimentos e práticas. Faltam a essas organizações os meios de ação. Noutros, nem mesmo a abundância de recursos será suficiente para quebrar a barreira eminentemente cultural: são as organizações que não lidam de modo planejado com o futuro, isto é, não planejam a mudança; apenas se desincumbem do caos cotidiano pelo improviso ou pela tradição (“Sempre foi assim!”). Nessas situações, sequer existe um plano estratégico; ou o plano estratégico existente não é mais do que uma peça simbólica ou decorativa, desprovida de qualquer eficácia prática.
Agora voltemos nossa atenção para a realidade brasileira. É claro que existem organizações públicas que podem ser consideradas maduras no sentido definido acima, mas há enorme variabilidade no grau de maturidade das organizações públicas dos diversos níveis federativos e até mesmo dentro de um ente federativo. Numa federação com mais de 5.500 administrações municipais, estaduais e federal, é provável que existam ilhas de excelência aqui e ali, mas prevaleçam as organizações em diferentes estágios de maturação.
E isso nos leva ao ponto central. Se o valor da avaliação de desempenho depende da maturidade de uma organização, em que medida a Reforma Administrativa poderá contribuir para seu uso apropriado? Provavelmente não muito em relação às organizações em desenvolvimento. Nelas, a avaliação de desempenho pode não sair do papel; ou sair do papel “para inglês ver”, com todos os servidores avaliados recebendo nota máxima.
Por outro lado, quando não há planejamento, objetivos, indicadores etc. abre-se espaço para a arbitrariedade na definição de metas e a avaliação de desempenho pode ser deturpada em um instrumento de perseguições. Como notado por Bonatti, o setor público traz um desafio adicional, uma vez que a alternância de poder aumenta o risco de descontinuidades e de indefinição sobre esses parâmetros estratégicos, tornando mais difícil a implementação de sistemas de avaliação que não sejam meramente formais ou capturados por interesses corporativos.
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A PEC 38/2025, apresentada em outubro de 2025, toca justamente nesses pontos ao tornar obrigatório o planejamento estratégico e ao vincular a avaliação de desempenho à progressão funcional e ao recebimento de bônus. Deixando de lado o potencial conflito com o princípio federativo, do ponto de vista jurídico-normativo, a proposta acerta ao reconhecer a interdependência entre planejamento estratégico e avaliação de desempenho. Contudo, impõe-se certa dose de ceticismo quanto às suas repercussões práticas: ainda que a PEC seja tecnicamente coerente, é improvável que a mudança normativa, por si só, surta os efeitos desejados nas organizações que carecem das condições necessárias para uma efetiva avaliação de desempenho. Afinal, não há norma que resolva o problema da imaturidade organizacional, o qual não se supera de modo top-down pela edição de normas, mas por meio de um processo bottom-up, lento e custoso de transformação cultural e desenvolvimento institucional.

reforma administrativa

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