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Daniel Chierighini Barbosa

Sarah Bria de Camargo

A Secretaria da Saúde do Estado de São Paulo publicou a Resolução SS nº 138, de 29 de julho de 2025, que dispõe sobre a vedação da taxa de administração no âmbito dos Convênios e Contratos de Gestão e estabelece as dinâmicas para o ressarcimento de despesas realizadas mediante o rateio administrativo.
O rateio administrativo ocorre nas situações em que as entidades parceiras da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/administra%C3%A7%C3%A3o%20p%C3%BAblica">Administração Pública</a>, que gerenciam múltiplos contratos ou projetos, centralizam suas operações administrativas, distribuindo os custos compartilhados entre todas as parcerias de forma a otimizarem os recursos.
<a href="https://www.jota.info/produtos/saude?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_saude_q2&amp;utm_id=cta_texto_saude_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_saude&amp;utm_term=cta_texto_saude_meio_materias">Com notícias da Anvisa e da ANS, o JOTA PRO Saúde entrega previsibilidade e transparência para empresas do setor</a>
A edição dessa normativa, tão aguardada pelas organizações sociais de saúde, representa uma resposta institucional aos desafios impostos, sobretudo a partir da Resolução SS nº 107, de 8 de novembro de 2019. Contudo, ainda persistem aspectos que demandam aperfeiçoamento em direção a uma regulação verdadeiramente alinhada à lógica que orienta o modelo de parcerias.
Esta não foi a primeira norma que tratou sobre o tema do rateio administrativo. A Resolução SS nº 116, de 10 de dezembro de 2012, previa esta possibilidade caso houvesse concentração de parte dos serviços gerenciais destinados ao suporte técnico direto à Administração, condicionando a sua admissibilidade à adequada demonstração contábil-financeira da despesa operacional.
Anos mais tarde, a Resolução nº 107/2019, mantendo o mantra da vedação da taxa de administração para as organizações da sociedade civil, elencou quais despesas não poderiam ser objeto de ressarcimento via rateio, além de pontuar os critérios destinados a orientar a interpretação desta prática (rastreabilidade, clareza, proporcionalidade e economia).
Esses comandos proibitivos, oriundos da lógica convenial, faziam sentido quando o parceiro era outro órgão público, e não uma organização da sociedade civil<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. A adoção desta analogia indevida acabou por estender a vedação também às entidades do terceiro setor. Assim, proibir certas despesas passou a ser justificada pela Administração como mecanismo de contenção do que se entende como “remuneração indireta” das organizações.
Esta é uma posição que mereceria uma reformulação urgente, não apenas para superar o entendimento sobre o pagamento da taxa de administração, irrelevante na lógica do controle por resultados, mas principalmente para abandonar a ideia de que uma organização que não disponha de recursos de outras fontes seria “indigna” de manter relações de parceria com o Poder Público.
As entidades que gerenciam exclusivamente recursos públicos e, portanto, não integram a partilha de rateio apresentada à SESSP vêm, há algum tempo, sofrendo glosas desproporcionais — por vezes integrais —, a despeito da excelência do trabalho desenvolvido e do cumprimento das metas pactuadas. Essa tônica permanece perigosamente em vigor na Resolução nº 138/2025, ao exigir que a organização social participe obrigatoriamente da partilha das despesas (art. 4º).
Outro ponto importante é que as organizações da sociedade civil que celebram parcerias com o Poder Público, independentemente do regime jurídico adotado, possuem finalidades e objetivos de interesse público, ainda que nem sempre exatamente coincidentes com as atribuições específicas da Secretaria parceira. É precisamente por essa razão que a legislação aplicável às parcerias foi concebida sob a lógica da não competição entre o Poder Público e as entidades parceiras, mas sim da cooperação mútua voltada à realização de objetivos comuns.
Mas, muito além disto, uma das principais fragilidades da Resolução n.º 107/2019, mantida na Resolução nº 138/2025 consistiu em criar uma série de regras acerca das despesas que poderiam, ou não, ser objeto de rateio, sem levar em consideração que a autonomia das organizações sociais reside justamente na capacidade de a Administração conviver com a inovação e o dinamismo da iniciativa privada.
Na prática, a Resolução criou uma dissonância para a própria SESSP e para os órgãos de controle interno e externo, em face do modelo de gestão por organizações sociais. O que seria, por excelência, o controle de resultados (que tanto se fala, mas pouco corajosamente se persegue) se tornou refém da instrumentação dos meios. Preocupou-se com o que se gasta sem que houvesse o esforço de compreender a correlação das despesas realizadas, as finalidades do contrato de gestão e, sobretudo, o alcance das metas pactuadas.
Neste sentido, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo desempenhou papel fundamental na harmonização da Resolução nº 107/2019, construindo importante acervo de que as despesas são legítimas se vinculadas às finalidades do contrato de gestão. No entanto, a Corte teria pouca margem interpretativa em relação às despesas vedadas diante do cânone da legalidade estrita.
A nova Resolução manteve o rol proibitivo com algumas atualizações relevantes, porém tímidas. No mesmo sentido que as normas anteriores, a Resolução em vigor também repete a proibição de que organizações sociais da saúde e entidades conveniadas retenham valores dos repasses públicos a título de taxa de administração.
Por outro lado, autoriza expressamente o rateio de despesas com bens, estruturas e serviços compartilhados, desde que:
<ol>
<li>estejam diretamente ligadas à execução do contrato de gestão/convênio ou em suporte técnico direto à administração da unidade estadual;</li>
<li>sejam proporcionais ao volume e complexidade dos serviços gerenciados;</li>
<li>sigam critérios de rastreabilidade, clareza, proporcionalidade, economia e benefício;</li>
<li>sejam previamente aprovadas tanto pelo Conselho de Administração quanto pela entidade parceira e transparentemente divulgadas.</li>
</ol>
Entre as despesas que permanecem vedadas ao rateio estão: os custos com a manutenção da estrutura física da entidade gerenciadora, gastos com publicidade da organização, confraternizações, depreciação de bens, juros, condenações judiciais, treinamentos de funcionários da entidade, dentre outros (art. 7º).
Em contrapartida, a nova Resolução viabiliza, em algumas hipóteses que tratam das despesas vedadas ao rateio, a possibilidade de incluí-las na partilha, desde que estejam diretamente relacionadas à execução do Contrato de Gestão ou Convênio. A partir disso, confere-se alguma flexibilidade ao regime, que antes impunha vedação absoluta a determinadas despesas e, consequentemente, obrigava as entidades a devolverem valores, ainda que referentes a gastos claramente relacionados às atividades pactuadas.
É inegável o movimento para uma mudança de perspectiva sobre as premissas do rateio pela SESSP. Na Resolução nº 107/2019, essa prática era tratada como metodologia de caráter excepcional, justificável desde que se baseasse na real economia proporcionada ao Erário, conforme previsto em seu preâmbulo. Já a Resolução nº 138/2025 representa um salto significativo ao reconhecer o rateio como diferencial competitivo das entidades, ressaltando sua importância para a economicidade, a padronização de processos e a governança, também nos termos de seu preâmbulo.
Essa evolução de entendimento não ocorreu de forma repentina: nos últimos três anos, a própria SESSP já vinha incorporando a prática do rateio como critério de pontuação nos editais de chamamento público, sinalizando uma valorização progressiva dessa prática.
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Em linhas gerais, a Resolução nº 138/2025 não representa exatamente uma ruptura na dinâmica de análise das prestações de contas das organizações. Ela antes reproduz a premissa de controle sobre decisões que deveriam estar na esfera de autonomia das entidades, preterindo, mais uma vez, a efetiva dinâmica de controle de resultados. Ainda assim, é possível identificar o esforço da Administração de tentar acomodar a prática já consolidada de rateio de despesas, apesar de persistirem os tabus mencionados.
Espera-se que uma futura reformulação possa incorporar, de fato, o exercício salutar de uma análise de impacto regulatório, acompanhada da respectiva consulta pública, aproximando cada vez mais o governo paulista de suas entidades parceiras na gestão pública da saúde.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> A Lei federal n.º 13.019/2014 já poderia ter sido utilizada como parâmetro interpretativo para orientar a edição das últimas resoluções, ao invés dos órgãos públicos se socorrerem à lógica convenial, profundamente distante da realidade dos Contratos de Gestão na área da saúde.

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Um olhar a partir das normativas da Secretaria de Saúde do Estado de SP

Reflexões sobre o rateio administrativo de despesas nos contratos de gestão

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