Leandro Wilhelm Wolff

A consulta tributária é o instrumento por meio do qual o contribuinte leva à Administração uma dúvida concreta sobre a aplicação da legislação a fato determinado, buscando orientação oficial antes da autuação, da constituição do crédito ou da adoção de conduta fiscal relevante.
No plano tradicional do processo administrativo fiscal federal, essa função já estava presente no Decreto 70.235/72, que rege também a consulta sobre a aplicação da legislação tributária federal, e foi depois redefinida, no âmbito da Receita Federal, pela Lei 9.430/96, que concentrou os processos de consulta em instância única.
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Não se trata de mecanismo meramente formal. A consulta cumpre função preventiva e, por isso, se relaciona diretamente com a segurança jurídica e com a proteção da confiança. Seu sentido está em enfrentar a dúvida interpretativa antes da litigiosidade, reduzindo o risco de soluções contraditórias, autuações evitáveis e decisões empresariais tomadas em ambiente de incerteza.
Em matéria tributária, isso é especialmente relevante porque a interpretação administrativa costuma repercutir imediatamente sobre fluxo de caixa, precificação, contratos e cumprimento de obrigações acessórias.
A importância do tema cresce no contexto da reforma tributária. A Emenda Constitucional 132/23 passou a determinar que o Sistema Tributário Nacional observe os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária, da cooperação e da defesa do meio ambiente (art. 145, § 3º, da CF/88, com redação dada pela EC 132/23). Em um modelo que substitui tributos anteriores por um IVA dual, distribui funções administrativas entre estruturas distintas e exige harmonização entre IBS e CBS, a consulta deixa de ocupar lugar secundário e passa a integrar a própria lógica de funcionamento do novo regime.
É justamente por isso que o tratamento normativo da consulta já não pode ser lido apenas à luz das referências clássicas. A LC 227/26 instituiu o Comitê Gestor do IBS e lhe atribuiu a competência de editar regulamento único, uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do IBS e atuar juntamente com o Poder Executivo federal para harmonizar normas, interpretações, obrigações acessórias e procedimentos relativos às regras comuns do IBS e da CBS (art. 2º, caput, I, e § 1º, I, da LC 227/26).
A mesma lei também atribuiu à Diretoria de Tributação do CGIBS a competência de emitir pareceres em soluções de consulta e interagir com a União para harmonizar a interpretação da legislação do IBS e da CBS (art. 33, VI e VIII, da LC nº 227/26).
No novo desenho, portanto, a consulta não pode mais ser compreendida como resposta isolada de um único Fisco. A legislação parte da premissa de que, havendo matéria comum entre IBS e CBS, a orientação administrativa precisa ser construída em ambiente institucional compartilhado. Isso revela a atualidade do tema e, ao mesmo tempo, o problema central que a reforma introduziu. Se IBS e CBS operam em regime de harmonização e administração compartilhada, quem responde à consulta do contribuinte?
A resposta normativa é mais sofisticada do que no modelo anterior. A LC nº 214/25, com a redação dada pela LC nº 227/26, assegura ao sujeito passivo o direito de formular consulta escrita sobre a aplicação da legislação do IBS e da CBS em relação a fato determinado de seu interesse (art. 323-A da LC nº 214/25). A petição deve descrever completa e exatamente o fato consultado, indicar a matéria de direito objeto da dúvida, informar a data do fato gerador, se já ocorrido, e declarar a existência ou não de procedimento fiscal em curso. A consulta, em regra, deve referir-se a uma só matéria, admitindo-se cumulação apenas quando houver conexão (art. 323-A, §§ 1º e 2º, da LC nº 214/25).
O dado decisivo está no art. 323-B da LC nº 214/25. A solução de consulta relativa à interpretação e à aplicação da legislação do IBS e da CBS será emitida pelos respectivos órgãos do CGIBS e da Receita Federal. A opção legislativa é clara. Não se adotou a lógica de uma resposta unilateral, mas de uma atuação coordenada entre as duas estruturas administrativas.
Esse modelo é coerente com a própria CF/88, que prevê legislação única e uniforme para o IBS e autoriza a atuação integrada do Comitê Gestor com a administração tributária da União, inclusive para harmonização de normas, interpretações, obrigações acessórias e procedimentos (arts. 156-A e 156-B da CF/88, com redação dada pela EC nº 132/23).
O procedimento legal confirma essa arquitetura. Elaborada a proposta de solução de consulta, o órgão consultado deve disponibilizar a minuta em ambiente virtual compartilhado para avaliação do outro órgão. Recebida a proposta, o outro órgão poderá acolhê-la e emitir a solução em conjunto, submetê-la ao Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias se houver divergência, ou manifestar-se no sentido de que não existe matéria comum entre IBS e CBS.
A resposta, portanto, não é automaticamente conjunta em qualquer situação. Ela tende a sê-lo quando a dúvida recair sobre legislação comum ou sobre ponto de contato relevante entre os dois tributos (art. 323-B, § 1º, da LC nº 214/25).
Se houver divergência entre os órgãos, a proposta será levada ao Comitê de Harmonização e a tramitação da consulta ficará suspensa até a edição da respectiva resolução (art. 323-B, § 2º, da LC nº 214/25). Aqui está uma das novidades mais importantes do novo sistema.
A dúvida do contribuinte continua sendo individual, mas a resposta pode depender de mecanismo institucional voltado à produção de coerência interpretativa. A consulta deixa de ser apenas canal de esclarecimento e passa a funcionar como peça de estabilização administrativa do IVA dual.
Esse deslocamento é reforçado pelo próprio desenho do CGIBS. A LC nº 227/26 não apenas lhe entregou a administração do IBS, mas também determinou que o regulamento único do imposto preveja regras uniformes de conformidade, orientação e autorregularização (art. 2º, § 12, da LC nº 227/26).
Não obstante, a mesma disciplina instituiu o Programa Nacional de Conformidade Tributária, destinado a integrar os regimes de conformidade do IBS e da CBS, com o objetivo de promover segurança jurídica, previsibilidade, transparência e melhoria da relação entre as administrações tributárias e os contribuintes, admitindo inclusive a análise prioritária das soluções de consulta e da orientação tributária (arts. 471-A a 471-C da LC nº 214/25, com redação dada pela LC nº 227/26). A consulta passa, assim, a compor uma política mais ampla de prevenção de litígios e indução de conformidade.
Isso não significa, contudo, que a consulta tenha se convertido em sucedâneo de impugnação ou recurso. O art. 323-D da LC nº 214/25 é expresso ao afirmar que a consulta não suspende o prazo para recolhimento do tributo, nem o prazo para cumprimento de obrigações acessórias.
Também não produzem seus efeitos próprios as consultas com dados inexatos, descrição incompleta do fato, caráter meramente protelatório, vício formal não sanado, arguição de inconstitucionalidade ou formulação posterior ao início de procedimento fiscal sobre a matéria (art. 323-D, p. único, I a VI, da LC nº 214/25). O regime novo preserva a finalidade da consulta como instrumento de orientação qualificada, mas não a transforma em mecanismo de postergação do dever fiscal ou em via paralela para debates incompatíveis com sua natureza.
Em contrapartida, a proteção conferida à consulta eficaz é relevante. O tributo objeto da matéria consultada não será lançado contra o sujeito passivo que agir em estrita consonância com a solução de consulta de que tenha sido intimado, enquanto ela não for revogada, ainda que parcialmente (art. 323-E da LC nº 214/25).
Se houver mudança de orientação, a nova interpretação não autoriza, em regra, a cobrança retroativa do tributo em relação aos fatos geradores ocorridos entre a intimação da solução anterior e a ciência da orientação nova. A superveniência de norma legal, por sua vez, faz cessar os efeitos da resposta naquilo que com ela conflitar (art. 323-E, §§ 1º a 3º, da LC nº 214/25). Há aqui um equilíbrio relevante. O sistema não congela a evolução normativa, mas protege a confiança do contribuinte que seguiu a orientação oficial vigente.
Também merece atenção o fato de a solução de consulta ser definitiva. O art. 323-F da LC nº 214/25 estabelece que não cabe recurso nem pedido de reconsideração contra a solução de consulta ou contra o despacho que declarar sua ineficácia. Esse traço favorece uniformidade e celeridade, mas aumenta a responsabilidade técnica dos órgãos que respondem à consulta e, quando for o caso, do Comitê de Harmonização. Quanto menor o espaço para revisão interna, maior a necessidade de respostas consistentes, bem fundamentadas e compatíveis com a lógica de coordenação entre IBS e CBS.
Ao fim, a resposta à pergunta do título pode ser formulada com precisão. A consulta no IBS e na CBS é respondida pelos órgãos do CGIBS e da Receita Federal, em regime de coordenação, com solução conjunta quando houver convergência sobre matéria comum e com submissão ao Comitê de Harmonização quando surgir divergência relevante (art. 323-B, caput e § 1º, da LC nº 214/25, e art. 2º, § 1º, I, da LC nº 227/26). A reforma substituiu a imagem da consulta como resposta unilateral por uma lógica de resposta institucionalmente compartilhada, adequada à administração integrada do novo sistema.
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A reflexão final, porém, está um passo além. A verdadeira questão não é apenas quem responde, mas se o novo sistema conseguirá responder bem. Se a atuação coordenada entre CGIBS e Receita Federal produzir respostas claras, previsíveis e tempestivas, a consulta poderá cumprir papel importante na redução da litigiosidade e no fortalecimento da segurança jurídica. Se, ao contrário, a coordenação se mostrar lenta ou opaca, o contribuinte continuará enxergando a consulta como etapa formal anterior ao contencioso.

piloto reforma tributária

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JOTA

Reforma substituiu imagem da consulta como resposta unilateral por uma lógica de resposta institucionalmente compartilhada

Quem responde à consulta tributária do IBS e da CBS?

Reforma substituiu imagem da consulta como resposta unilateral por uma lógica de resposta institucionalmente compartilhada