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Leandro Cabral

Em 2007, uma empresa do Paraná chamada Imcopa, especializada em óleos vegetais, levou ao <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">Supremo Tribunal Federal</a> uma ação contra a inclusão do ICMS na base de cálculo do PIS e da Cofins. O processo recebeu o número RE 574.706/PR. À primeira vista, era apenas mais um caso particular, típico do controle difuso, em que a decisão judicial deveria valer apenas para as partes envolvidas.
Corria em paralelo, também no STF, a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) 18, proposta pela União. Aqui, não havia empresa ou contribuinte no polo da ação, mas a defesa abstrata da constitucionalidade da norma que autorizava a cobrança. Era o controle concentrado de constitucionalidade em sua forma mais clássica: julgamento em tese, com efeito vinculante e erga omnes, em tradução livre do latim algo como “vale para todos”.
<h3><a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Tributos, plataforma de monitoramento tributário para empresas e escritórios com decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</a></h3>
A fronteira parecia nítida. De um lado, um recurso individual concreto, fadado a produzir efeitos restritos. De outro, uma ação abstrata, cujo alcance seria universal. Mas em 2008, ao reconhecer repercussão geral no recurso da Imcopa, o STF embaralhou essa lógica. O tribunal anunciou que o resultado daquele processo específico não se limitaria à empresa paranaense — valeria para todos.
Quando, quase uma década depois, em 2017, o Supremo declarou a inconstitucionalidade da inclusão do ICMS na base do PIS e da Cofins, não foi a ADC que produziu o efeito prático, mas sim o recurso extraordinário de um contribuinte. O que começou como uma disputa individual tornou-se a chamada “tese do século”, com impacto bilionário na arrecadação.
O episódio ilustra uma transformação que se repete em outros embates tributários: decisões nascidas em casos concretos, mas que, ao ganharem repercussão geral, atravessam a fronteira do difuso para o concentrado. E, nesse movimento, o que era particular vira regra.
É sobre essa evolução que o artigo de hoje irá tratar.
<h3>A evolução constitucional</h3>
A jurisdição constitucional brasileira é marcada por um processo de evolução normativa e jurisprudencial que reflete a busca por equilíbrio entre segurança jurídica, igualdade na aplicação da lei e a supremacia da Constituição. Desde a Constituição de 1891, inspirada no modelo americano, o Brasil adotou, inicialmente, um sistema de controle de constitucionalidade difuso, no qual qualquer juiz ou tribunal poderia afastar a aplicação de norma contrária à Lei Maior. Contudo, essa característica produzia decisões limitadas às partes do processo, permitindo divergências interpretativas e gerando tratamento desigual a litigantes em situações idênticas.
A Constituição de 1934 representou marco relevante ao atribuir ao Senado Federal a possibilidade de conferir eficácia erga omnes às decisões do STF em controle difuso. Esse mecanismo mitigava o risco de decisões contraditórias e fortalecia a função uniformizadora da corte. Entretanto, a necessidade de intervenção do Senado ainda revelava certa limitação na força normativa dos precedentes do STF.
A <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc_anterior1988/emc16-65.htm">Emenda Constitucional 16/1965</a> trouxe uma mudança estrutural ao introduzir o controle abstrato de normas perante o STF, com eficácia para todos. Esse movimento ampliou a objetividade das decisões da Suprema Corte e consolidou seu papel como guardiã da Constituição. A jurisprudência evoluiu no entendimento de que tais decisões dispensariam resolução do Senado, reservando-lhe um papel meramente publicizante da decisão do STF.
<h3>Mais instrumentos de controle</h3>
A Constituição de 1988 ampliou os instrumentos de controle de constitucionalidade, ao criar a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) e, pela Emenda Constitucional nº 03/1993, a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), mantendo a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI).
Essas ações, no controle concentrado, possuem efeitos retroativos, erga omnes e vinculantes, reforçando a autoridade das decisões do STF. A Emenda Constitucional 45/2004, ao instituir as súmulas vinculantes, deu ainda mais robustez ao sistema, ao garantir efeitos vinculantes imediatos a todo o Judiciário e à Administração Pública, cuja inobservância legitima reclamação perante o STF.
Essa evolução operou-se mediante forte valorização do controle difuso, promovendo ao mesmo tempo uma expansão do modelo concentrado. O Judiciário brasileiro passou a contar assim com um sistema misto de controle de constitucionalidade, conforme bem analisado pelo plenário do STF na Questão de Ordem na ADC 1/DF, que discutia a constitucionalidade da Lei Complementar 70/91, que instituiu a Cofins.
Durante o julgamento histórico, o relator, ministro Moreira Alves, apontou "a necessidade da demonstração da existência de controvérsia judicial séria sobre a norma ou as normas cuja declaração de constitucionalidade é pretendida" como exigência para apresentação de uma ADC.
Em 2005, ao julgar as ADIs 3.345 e 3.365, o STF expressou o entendimento de que suas decisões em controle difuso também possuem força expansiva, transcendendo as partes envolvidas – maximizando, assim, a eficácia da Constituição. As duas ADIs discutiam uma resolução do Tribunal Superior Eleitoral que estipulava critérios para fixação do <a href="https://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=2254824">número de vereadores nos municípios brasileiros</a>.
Um caso emblemático da tensão entre controle difuso e concentrado de constitucionalidade ocorreu na Reclamação 4.335, envolvendo a progressão de regime de condenado por crime hediondo. O STF já havia declarado a inconstitucionalidade do §1º do art. 2º da Lei 8.072/90 no HC 82.959, mas o juiz local alegou que a decisão tinha eficácia apenas inter partes, típica do controle difuso.
O ministro Gilmar Mendes defendeu a equiparação de efeitos entre decisões difusas e concentradas, mas sua tese foi vencida, mantendo-se a necessidade de intervenção do Senado. A decisão foi proferida oito anos após muitas discussões.
<h3>Requisito para Repercussão Geral</h3>
Outro ponto central foi a introdução da Repercussão Geral como requisito para apreciação de recursos extraordinários, regulamentada pela Lei 11.418/2006, seguida pelo Código de Processo Civil de 2015. Esse mecanismo reduziu a sobrecarga do STF<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> e reforçou o caráter objetivo às suas decisões, ampliando a eficácia vinculante e garantindo maior uniformidade, em novo passo rumo à consolidação da sua posição de Corte Constitucional.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
A modulação de efeitos, prevista no art. 27 da Lei 9.868/1999 e no art. 11 da Lei 9.882/1999, também trouxe novos contornos à eficácia das decisões. Inicialmente restrita ao controle concentrado, passou a ser aplicada também no controle difuso, aproximando os efeitos de ambos os modelos e evidenciando a tendência de equiparação.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
A evolução do tratamento da coisa julgada, igualmente, reflete a força dos precedentes. Casos como o RE 590.809/RS, <a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> sob o tema/RG 136,<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> que promoveu uma releitura da Súmula 343, evidenciam o impacto de mudanças interpretativas sobre coisa julgada, isto é, sobre o direito constitucional pretérito, dado que os precedentes do STF definem a ordem jurídica por expressarem a própria Constituição, e devem prestigiar a estabilidade da jurisprudência, evitando um estado de surpresa no cidadão.
A corte reafirmou na ocasião o entendimento de que a Súmula 343 tinha sua aplicação restrita às situações em que não existisse decisão do STF em controle de constitucionalidade, havendo divergência jurisprudencial no âmbito dos outros tribunais.
<h3>O último intérprete</h3>
Essas novidades no quadro normativo brasileiro e a revisitação dos efeitos de julgados frente a precedentes da corte somaram-se ao fluxo da exegese constitucional já em curso no STF, no exercício da singular prerrogativa da última palavra sobre o texto da Lei Fundamental, em prol do crescente prestígio do controle de constitucionalidade.
A trajetória da jurisdição constitucional brasileira revela movimento contínuo de valorização dos precedentes, tanto no controle concentrado quanto no difuso. A tendência é a objetivação das decisões, com efeitos vinculantes e expansivos, assegurando uniformidade e isonomia na aplicação da Constituição.
Ao exercer sua função de Corte Constitucional, o STF confere efetividade máxima à Lei Fundamental, consolidando sua posição como intérprete último do texto constitucional e como eixo de estabilidade do sistema jurídico brasileiro.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Nesse sentido o voto da ministra Ellen Gracie na QO na Ação Cautelar 2.177/PE.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Conforme destacado pelos ministros Celso de Mello na QO na Ação Cautelar 2.177/PE, Gilmar Mendes na QO no Agravo de Instrumento 760.358/SE e, mais recentemente, pela ministra Cármen Lúcia no RE-EDcl 574.706/PR.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Trecho de voto de Ministro Gilmar Mendes, na PET 2.859/SP: “por uma dessas ironias da prática jurídica, o art. 27 da Lei 9.868/99, destinado à aplicação no âmbito do controle abstrato de normas, vem tendo aplicação mais intensa no contexto do modelo incidental de controle de constitucionalidade”. Exemplos: RE 197.917/SP (24.03.2004), HC 82.959/SP (23.02.2006), RE 560.626/RS (12.06.2008) e RE-EDcl 574.706/PR (13.05.2021)
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> “AÇÃO RESCISÓRIA VERSUS UNIFORMIZAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA. O Direito possui princípios, institutos, expressões e vocábulos com sentido próprio, não cabendo colar a sinonímia às expressões “ação rescisória” e “uniformização da jurisprudência”.
AÇÃO RESCISÓRIA – VERBETE Nº 343 DA SÚMULA DO SUPREMO. O Verbete nº 343 da Súmula do Supremo deve de ser observado em situação jurídica na qual, inexistente controle concentrado de constitucionalidade, haja entendimentos diversos sobre o alcance da norma, mormente quando o Supremo tenha sinalizado, num primeiro passo, óptica coincidente com a revelada na decisão rescindenda.” (RE 590.809, relator ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 22/10/2014, DJe de 24/11/2014)
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Tese: Não cabe ação rescisória quando o julgado estiver em harmonia com o entendimento firmado pelo plenário do Supremo à época da formalização do acórdão rescindendo, ainda que ocorra posterior superação do precedente.

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