Caroline Dihl Prolo

Beatriz Marcico Pereira

A legislação brasileira impõe o licenciamento ambiental para implantação e operação de atividades potencial ou efetivamente causadoras de degradação ambiental. O licenciamento é conduzido pelos órgãos competentes dentro do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) do Ministério do Meio Ambiente, e tem por objetivo identificar os impactos negativos do empreendimento ao meio ambiente e ao homem, e endereçar as medidas cabíveis para evitar, mitigar ou, compensar tais impactos.
Para identificação desses impactos, o empreendedor deve elaborar e entregar ao órgão ambiental um estudo prévio de impacto ambiental. O estudo pode ser mais ou menos abrangente de acordo com o potencial poluidor da atividade e o porte do projeto. Da mesma forma, o grau de complexidade do licenciamento ambiental como um todo será maior ou menor em virtude desses critérios.
É importante que o rigor das exigências de licenciamento ambiental seja compatível com o efetivo grau poluidor e porte da atividade para não onerar demasiadamente e desestimular a implantação de projetos de menor impacto ambiental ou até de impacto ambiental positivo.
Além disso, é saudável que a legislação disponha sobre padrões e critérios mínimos que garantam, ao mesmo tempo, a proteção do meio ambiente e a previsibilidade sobre o curso do licenciamento ambiental ao empreendedor de atividades de baixo impacto.
Este é o caso dos projetos de geração de energia solar fotovoltaica, que não apenas geram poucos impactos negativos ao meio ambiente, como ainda geram significativos impactos positivos ao substituir fontes de energia emissoras de gases de efeito estufa.
O licenciamento ambiental dessa atividade ainda não possui regulamentação no nível federal nem na maioria dos estados brasileiros, o que pode gerar um ambiente de insegurança quanto aos critérios a serem considerados pelos órgãos ambientais licenciadores.
Na falta de regulamentação específica, qual é o procedimento aplicável?
O procedimento do licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras normalmente é trifásico:
<ul>
<li>Licença Prévia (LP) –aprova a localização e concepção do projeto, atestando a sua viabilidade;</li>
<li>Licença de Instalação (LI) –autoriza a instalação do projeto em si;</li>
<li>Licença de Operação (LO) –autoriza o início da operação da atividade.</li>
</ul>
Em alguns casos, conforme o potencial poluidor da atividade, a legislação aplicável reconhece que é possível obter licenças ambientais concomitantemente (LP + LI), ou mesmo um licenciamento simplificado em fase única.
Quanto aos estudos ambientais, a Resolução CONAMA Nº 001/1986 estabelece que as atividades que causem significativa alteração no meio ambiente demandam prévia elaboração de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório (EIA/RIMA). Dentre elas, constam as “usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, acima de 10 MW”.
O EIA/RIMA é um estudo bastante complexo e abrangente, demandando análise técnica de diversos aspectos de potenciais impactos ambientais, sociais e econômicos de um determinado empreendimento. Para atividades de menor impacto, poderão ser exigidos estudos mais simples, como o Relatório Ambiental Simplificado (RAS).
Um estudo ambiental mais abrangente investiga impactos que precisarão ser mitigados ou compensados pelo empreendedor, e que também muitas vezes demandam aprovações de outros órgãos governamentais. Ao longo desse procedimento, são impostas diversas obrigações ao empreendedor, cujo atendimento requer tempo e recursos financeiros. Assim também, a análise desse estudo e a verificação do cumprimento dessas obrigações pelo órgão licenciador costuma ser demorada.
Durante a crise energética de 2001, percebendo que um licenciamento ambiental de tamanha complexidade não atenderia o princípio da celeridade na aprovação de projetos de geração de energia necessários ao incremento da oferta de energia elétrica do Brasil (Medida Provisória n. 2.152-2/2001), o CONAMA editou a Resolução 279/2001. Esta Resolução estabeleceu procedimento de licenciamento ambiental simplificado para empreendimentos elétricos com pequeno potencial de impacto ambiental, sujeito à prévia apresentação de RAS. Embora não expressamente indicado na norma, o licenciamento ambiental de projetos de geração de energia por fonte solar poderia ser contemplado dentro da categoria “usinas eólicas e outras fontes alternativas de energia”.
Ainda que existam tais disposições legais federais possivelmente aplicáveis ao licenciamento ambiental de atividade de geração de energia solar, não há explícita previsão neste sentido. Além disso, a geração de energia solar fotovoltaica possui peculiaridades e um potencial de impacto ambiental inferior às demais fontes de energia, e, portanto, merece tratamento talvez ainda mais especial.
É possível regulamentar e flexibilizar
Nota-se que, sem reduzir a importância da análise ambiental, a Resolução CONAMA 279/2001 pretendeu compatibilizar a complexidade do licenciamento ambiental com o grau de impacto da atividade, levando ainda em consideração a necessidade premente de aumentar a capacidade energética do país. Entretanto, a norma não garantiu plenamente a previsibilidade buscada pelo empreendedor: o enquadramento do projeto como sendo de pequeno impacto ambiental permaneceu como decisão discricionária do órgão licenciador.
Treze anos depois, o CONAMA evoluiu no quesito segurança jurídica para empreendimentos de baixo impacto ambiental. Editou a Resolução CONAMA Nº 462/2014, norma específica para o licenciamento ambiental de empreendimentos de geração de energia elétrica por fonte eólica. A Resolução prevê as hipóteses em que um empreendimento eólico não será considerado de baixo impacto, e, portanto, estará sujeito a licenciamento ambiental mais complexo, tais como nos casos em que o empreendimento esteja em área de rota de pouso e reprodução de aves migratórias e quando implicar no corte de vegetação de Mata Atlântica em estágio avançado de regeneração, entre outras hipóteses. No entanto, a norma ainda deixa discricionariedade ao órgão licenciador para estabelecer os critérios de porte para enquadramento dos empreendimentos nestas situações de alto impacto ambiental.
O marco regulatório do licenciamento ambiental de energia eólica é um bom exemplo de regulamentação que cria condições para um ambiente favorável ao desenvolvimento de atividades econômicas desejáveis. Assim como a energia solar, também a geração de energia eólica reduz impactos de emissão de gases de efeito estufa, em linha com os objetivos do Acordo de Paris da Convenção-Quadro de Mudança do Clima da ONU, do qual o Brasil é signatário. Ao aderir ao Acordo, o Brasil assumiu o compromisso de promover esforços para mitigação das mudanças climáticas, inclusive através do aumento das fontes de energia renovável na sua matriz energética.
A falta de regulamentação específica sobre o licenciamento ambiental de geração de energia renovável a partir de energia solar fotovoltaica pode inibir o interesse do mercado, por receio de que seja um processo demasiadamente moroso e burocrático, como outras atividades sujeitas a licenciamento ambiental no Brasil.
Como fazer?
Nesse sentido, merece ser destacada a iniciativa de regulamentação do licenciamento ambiental de projetos de geração de energia solar pelos governos estaduais do Paraná (Portaria IAP 19/2017) e de São Paulo (Resolução SMA n. 74/2017).
A norma do estado de São Paulo estabelece as categorias, critérios e exigências do licenciamento ambiental de acordo com a complexidade dos impactos socioambientais dos empreendimentos de geração de energia solar fotovoltaica. As categorias dos empreendimentos são determinadas de acordo com a potência instalada prevista. Para cada categoria é previsto um tipo de procedimento e estudo de impacto ambiental, com diferente grau de complexidade. Há outros critérios também que podem determinar um procedimento de licenciamento ambiental “mais restritivo”, tais como a intervenção do projeto em áreas ambientalmente protegidas, a necessidade de supressão de vegetação e necessidade de realocação da população, entre outros. Além disso, a norma prescreve claramente quais são as estruturas abrangidas pelo licenciamento ambiental do empreendimento solar, incluindo linha de transmissão ou distribuição, subestações, vias, obras ou equipamentos.
Enquanto alternativa aos combustíveis fósseis, a geração de energia por fonte solar fotovoltaica deve ser estimulada pelo governo brasileiro para cumprimento dos compromissos internacionais assumidos no âmbito do Acordo de Paris e na Convenção-Quadro da ONU sobre Mudança do Clima. Promover essa atividade não é necessariamente criar subsídios governamentais, mas começa com os meros esforços de fazer as regras minimamente claras e reduzir a burocracia de procedimentos altamente complexos como o licenciamento ambiental.

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JOTA

Regulamentação e criação de um ambiente favorável

Licenciamento ambiental de projetos de energia solar

Regulamentação e criação de um ambiente favorável