Andre Bogossian

A tramitação do <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/175240">PL 1.845/2025</a>, na forma do substitutivo aprovado pela Câmara dos Deputados em julho de 2026, ainda pendente de apreciação pelo Senado, reacende um alerta no setor de saneamento básico.
Ao pretender impor, por via legislativa, a vedação da cobrança de consumo mínimo ou franquia de volume nos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, o projeto de lei ignora que o arcabouço setorial já produziu uma resposta técnica e institucional para essa mesma matéria, além de desconsiderar as complexidades econômicas e as assimetrias de capacidade regulatória que marcam o setor.
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O primeiro e mais evidente problema do PL 1.845/2025 é a sua absoluta desnecessidade. Em novembro de 2025, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico aprovou a Norma de Referência 13/2025 (Resolução ANA 271/2025), que dispõe exatamente sobre a estrutura tarifária e a tarifa social para os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
A norma já estabelece que a tarifa deve ser composta por uma parcela fixa (tarifa básica), destinada a remunerar a disponibilidade da infraestrutura, e uma parcela variável, calculada exclusivamente com base no consumo efetivamente medido, vedando a cobrança de franquia de volume ou consumo mínimo. O próprio relatório do substitutivo reconhece essa convergência ao afirmar que a proposta "corrobora o entendimento" da ANA expresso na NR 13/2025.
Se o ordenamento setorial já conta com uma norma de referência editada pela autoridade competente – a ANA, que detém atribuição legal para estabelecer diretrizes para a regulação do saneamento – qual a razão para transformar a matéria em lei? A resposta parece estar menos na necessidade de preencher uma lacuna regulatória e mais na ânsia do legislador de apresentar soluções fragmentadas e imediatistas, sem avaliar as consequências sistêmicas.
O efeito concreto dessa duplicidade normativa é o aumento da insegurança jurídica. Se o PL for aprovado, o gestor público, o regulador e o operador privado precisarão navegar entre dois comandos: o da lei e o da norma de referência da ANA, que já está em vigor e, portanto, já orienta a atuação das entidades reguladoras infranacionais – que deverão realizar a incorporação das diretrizes da NR às prestações por elas reguladas.
O legislador, ao sobrepor-se ao espaço regulatório da ANA, desrespeita a arquitetura institucional desenhada pelo próprio Novo Marco Legal, que conferiu à Agência o papel de autoridade harmonizadora do setor.
Ainda, o substitutivo aprovado estabelece que os contratos em vigor deverão ser adequados ao novo modelo tarifário no prazo de quatro anos, mediante plano de transição aprovado pela entidade reguladora competente. A intenção é meritória: reconhece-se que a transição precisa ser gradual e tecnicamente fundamentada.
O problema é que o prazo de quatro anos foi fixado sem qualquer indicação de que tenha considerado a capacidade regulatória efetiva das agências que deverão implementá-lo. Em outras palavras, <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/o-novo-marco-do-saneamento-tem-sido-efetivo">se já há considerável dificuldade para que as agências se adequem a normas que estão em vigor há anos</a> – elas agora deverão, simultaneamente, absorver mais uma obrigação legal e conduzir complexos processos de reestruturação tarifária em contratos de concessão.
O risco de que essas agências não consigam cumprir o prazo é real, e a consequência será mais uma camada de insegurança regulatória: contratos que deveriam ter sido adaptados e não o foram, discussões sobre a “prorrogação automática” da estrutura tarifária pretérita, e um ambiente de negócios cada vez menos previsível para investidores que precisam comprometer capital de longo prazo em projetos de universalização.
Por fim, há de se considerar que “o tiro pode sair pela culatra”: a economia dos contratos de concessão de saneamento é sensível ao tempo. A estrutura tarifária é o principal mecanismo pelo qual o concessionário recupera seus investimentos e obtém remuneração ao longo de décadas. Alterá-la não é uma questão de boa vontade, mas de equilíbrio econômico-financeiro e de viabilidade do fluxo de caixa descontado que deu sustentação ao projeto.
Em contratos mais maduros, que já acumulam anos de operação e cujos fluxos de caixa possuem menor margem de manobra para realocar receitas, a eliminação da franquia de consumo provavelmente exigirá um aumento da parcela fixa (tarifa básica) para compensar a perda de arrecadação. Se a intenção do legislador era promover “justiça tarifária”, muito possivelmente o efeito será o contrário: todos pagarão mais caro.
Já em contratos mais recentes, particularmente aqueles firmados após o Novo Marco Legal, a alteração da estrutura tarifária sem um aumento geral de tarifas pode ser possível apenas com a postergação de investimentos necessários à universalização.
Como o fluxo de caixa total precisa se manter equilibrado, cada real que deixa de ser arrecadado pela franquia precisará ser compensado – se não por tarifas mais altas, por menos investimentos. O projeto de lei, ao ignorar essa relação fundamental da economia dos contratos, pode produzir o efeito oposto ao que pretende o Novo Marco Legal do Saneamento: dificultar o cumprimento das metas de universalização.
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O Novo Marco Legal do Saneamento desenhou uma arquitetura institucional fundada na harmonização pela ANA, na descentralização regulatória pelas agências infranacionais e na segurança contratual como precondição para o investimento. Não se discute o mérito da eliminação de distorções tarifárias. A NR 13/2025 da ANA já avançou nessa direção, com o cuidado técnico e a participação social que caracterizam o devido processo regulatório.
O que se questiona é a utilidade e a oportunidade de uma lei que duplica o comando normativo, impõe prazos sem lastro na realidade institucional e desconsidera a engenharia econômica dos contratos. Cada iniciativa legislativa que ignora essa arquitetura – por mais bem-intencionada que seja – enfraquece o conjunto. De boas intenções, como ensina o adágio, o inferno está cheio.

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JOTA

De boas intenções o inferno está cheio

Projeto de lei impõe alteração da estrutura tarifária dos serviços de saneamento

De boas intenções o inferno está cheio