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Daniel Souza Santiago da Silva

Maria Raphaela Matthiesen

Natalia Ciongoli

Breno Vasconcelos

Voltamos nosso foco, nesse artigo, a um problema (peculiar, mas muitíssimo expressivo na prática tributária) relacionado ao contencioso administrativo: a definição do tratamento a ser dado aos processos administrativos que envolvam matéria decidida pelos tribunais superiores, com efeitos transcendentes, entre a data da decisão e a do seu trânsito em julgado.
Desde a alteração do Código de Processo Civil de 2015 (CPC), para permitir a atribuição de eficácia transcendente às decisões dos tribunais superiores, alguns órgãos administrativos de julgamento de processos tributários passaram a disciplinar os efeitos que o reconhecimento da repercussão geral e da existência de recurso representativo de controvérsia acarretariam à tramitação daqueles processos (os administrativos).
<a href="https://conteudo.jota.info/poder-contato"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>No âmbito federal, por exemplo, durante determinado período<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> vigeu regra que estabelecia o sobrestamento de recursos no Carf sempre que o Supremo Tribunal Federal (STF) sobrestasse o julgamento dos recursos extraordinários de mesma matéria, efeito que perdurava até a prolação de decisão no paradigma judicial.
Dois anos depois, possivelmente em razão da demora na apreciação dos leading cases pelo STF, a regra foi alterada para permitir o julgamento administrativo mesmo após a afetação de mesma matéria em nível de repercussão geral.
A lógica de racionalidade e de segurança que inspirou o CPC de 2015, contudo, deve inspirar também os julgadores administrativos, evitando que seus processos sejam decididos de forma contrária ao entendimento definido em julgamentos com efeitos transcendentes.
Em sintonia com o interesse público e com a economia processual, a adequação da jurisprudência administrativa à tese fixada pelos tribunais superiores, de modo semelhante ao que dispõe o art. 927 do CPC, é essencial para a redução de litígios, evitando-se a judicialização de matérias já definidas de modo vinculante, a perpetuação de litígios e o congestionamento ainda maior do Poder Judiciário, com a provável condenação da Fazenda Pública no pagamento de custas sucumbenciais.
Esse modelo sinaliza, ainda, para a concretização da isonomia (e até mesmo ao equilíbrio concorrencial, por derivação), pois evita que contribuintes com situações fáticas equivalentes recebam soluções diferentes na esfera administrativa não por uma alteração nos critérios jurídicos envolvendo o tema, mas apenas em razão da data de julgamento de suas demandas.
A ausência de prazo para que os tribunais superiores decidam os leading cases, a multiplicidade de temas afetados como repetitivos e o grande acúmulo de processos que aguardam solução, podem ser elementos que justifiquem a resistência dos tribunais administrativos na adoção de regra semelhante àquela prevista no CPC de 2015 – sobrestar recursos que versem sobre controvérsia de caráter repetitivo ainda não decidida pelo STF e pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ).
Mesmo no âmbito judicial, o sobrestamento nem sempre segue um procedimento equânime, razão pela qual exigi-lo no âmbito administrativo diante do reconhecimento da repercussão geral ou da representatividade da controvérsia não nos parece ser a melhor solução, já que poderia retardar demasiadamente a solução na órbita de que tratamos – a administrativa.
Situação diversa, no entanto, ocorre nos casos em que a matéria já foi decidida pelo tribunal superior, mas a decisão proferida não se tornou definitiva – uma fatia importante do problema.
Vários são os exemplos em que a matéria se encontra nessa status: foi julgada, mas a decisão não transitou, aguardando-se o julgamento de novos recursos, como os embargos de declaração.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
No âmbito federal, por exemplo, o Regimento do Carf estabelece que somente as decisões definitivas de mérito, com efeitos transcendentes, deverão ser observadas pelos julgadores.
<blockquote class="jota-article__eye">Qual deve ser a solução a ser adotada pelos julgadores administrativos, entre a data do julgamento do tema repetitivo e a data da definitividade da decisão?</blockquote>
Se, por um lado, não parece recomendável que o tribunal administrativo aplique o entendimento fixado antes do trânsito em julgado, por outro, não faz sentido que o órgão administrativo de julgamento ignore a existência de decisão com força transcendente proferida pelo tribunal superior, mormente para decidir de modo contrário à tese firmada, fazendo-o sob o simples argumento de que a decisão judicial não se fez definitiva.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
Diante de tal cenário, uma solução plausível e que concilia os inúmeros interesses em jogo parece ser a determinação do sobrestamento de processos administrativos que envolvam matérias decididas com eficácia transcendente pelos tribunais superiores<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>,  entre a data de sua prolação e a de sua definitivização, aplicando-se regramento semelhante àquele previsto no CPC de 2015.
Após o trânsito em julgado do julgamento em paradigma, poderá ser retomado o curso do processo e aplicada a tese firmada, nos termos do artigo 1.039 daquele diploma.
Essa regra, porque pertinente aos efeitos do julgamento, mesmo que não definitivo de recursos pelos tribunais superiores, hospedar-se-ia naturalmente no CPC, sendo obrigatória, por isso, em relação a todas as esferas atingidas – federal, estaduais e municipais.
Para fins de implementação da alteração sugerida, um caminho possível partiria da inclusão de previsão do sobrestamento dos processos administrativos em todas as esferas, sendo nossa sugestão o acréscimo de um parágrafo no artigo 1.036, com a seguinte redação:
Art. 1.036
§ 14. Ocorrido o julgamento de mérito dos recursos extraordinário e especial repetitivos, os processos administrativos fiscais que versem sobre a mesma matéria, em qualquer esfera federativa, terão o julgamento sobrestado até a superveniência do trânsito em julgado do precedente. 
§ 15. O sobrestamento previsto no §14 deste artigo será limitado às matérias tratadas no processo administrativo relativamente às quais haja identidade com os recursos extraordinário e especial repetitivos, sem prejuízo do sobrestamento de matérias que sejam prejudiciais em relação àquela afetada pelos Tribunais Superiores.
Apesar da clareza do comando, considerando que muitos julgadores administrativos resistem a aplicar as regras do CPC na tramitação dos processos administrativos, sob os mais diversos argumentos, apresentamos sugestão complementar, de adequação das legislações regulamentadoras em cada ente federado.
A fim de ilustrar o que ora se propõe, e como forma de já contribuir com o debate, apresentamos a seguir uma sugestão de regramento para alteração do processo administrativo fiscal federal, com a inclusão do art. 26-B ao Decreto nº 70.235/72:
Art. 26-B. Deverão ser sobrestados os julgamentos de recursos que envolvam matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal, ou, em questão exclusivamente infraconstitucional, pelo Superior Tribunal de Justiça, em processo representativo de controvérsia, ainda não transitado em julgado, até que haja o trânsito em julgado da decisão proferida pelo tribunal superior.
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O episódio 50 do podcast Sem Precedentes faz uma análise da decisão tomada pelo Supremo Tribunal Federal nesta semana e que pode acelerar a aplicação de vacinas contra a Covid-19. Ouça:
https://youtu.be/b9z7dDRHnrg
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Alteração introduzida pela Portaria MF nº 586, de 21/12/2010, que incluiu os §§1º e 2º no art. 62-A do Regimento Interno do Carf, aprovado pela Portaria MF nº 256, de 22/06/2009. Tal comando foi revogado pela Portaria MF nº 545, de 18/11/2013.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Um conhecido exemplo é o julgamento do RE 574.706, em que o STF julgou inconstitucional a incidência do PIS/Cofins sobre ICMS. A PGFN opôs embargos de declaração, em 31/10/2017, pendentes de julgamento.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Essa situação ocorreu, por exemplo, no julgamento do processo nº 10480.723970/2010-65, em que a 3ª Turma da Câmara Superior deixou de aplicar, sob a alegação de não haver transitado em julgado, decisão de mérito do STF no RE 592.891, com repercussão geral. O acórdão do STF já havia sido publicado com a seguinte tese: “Há direito ao creditamento de IPI na entrada de insumos, matéria-prima e material de embalagem adquiridos junto à Zona Franca de Manaus sob o regime da isenção, considerada a previsão de incentivos regionais constante do art. 43, § 2º, III, da Constituição Federal, combinada com o comando do art. 40 do ADCT”.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Cumpre destacar que a situação tratada no presente artigo e a sugestão de sobrestamento do processo entre a data da decisão e o seu trânsito em julgado constou da minuta de alteração do Regimento Interno do Carf, objeto da Consulta Pública aberta pela Portaria Carf nº 1.744, de 21/01/2020.

Carf

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JOTA

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