Carlos Enrique Arrais Caputo Bastos

A possibilidade de exercício de mandato eletivo por agente submetido a prisão domiciliar ou a outras medidas cautelares restritivas constitui uma das zonas mais sensíveis e menos sistematizadas do constitucionalismo brasileiro contemporâneo.
O tema evidencia tensão estrutural entre dois valores igualmente relevantes: de um lado, a presunção de inocência e a proteção do mandato representativo; de outro, a necessidade de preservação da integridade da Administração Pública, da continuidade do serviço público e da confiança institucional.
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O episódio<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> ocorrido no município de Turilândia (MA) — onde prefeito, vice-prefeita e vereadores permaneceram formalmente no exercício de seus cargos apesar da imposição de prisão domiciliar — revela de forma paradigmática essa contradição. Mais do que um fato isolado, trata-se da manifestação concreta de uma lacuna normativa estrutural, decorrente da ausência de disciplina jurídica específica sobre os efeitos institucionais das medidas cautelares penais no exercício da função política.
Sustenta-se, neste artigo, que o ordenamento jurídico brasileiro opera, nesse ponto, sob um modelo normativamente poroso, caracterizado pela ausência de regras gerais, pela prevalência de soluções ad hoc e pela transferência indevida de decisões estruturais ao Poder Judiciário ou a arranjos políticos circunstanciais. Tal quadro compromete a segurança jurídica, fragiliza a governabilidade e tensiona a legitimidade democrática.
<h2>Mandato, exercício e função pública: distinções conceituais necessárias</h2>
A adequada compreensão do problema exige distinguir categorias frequentemente confundidas no debate jurídico: a titularidade do mandato e o exercício da função pública. O mandato eletivo constitui posição jurídico-política conferida pelo sufrágio popular e protegida constitucionalmente.
O exercício da função pública, por sua vez, consiste em atividade material contínua, dependente de condições fáticas mínimas, tais como presença institucional, capacidade decisória, acesso aos órgãos administrativos e possibilidade de coordenação da máquina estatal.
A Constituição da República protege a titularidade do mandato e restringe sua perda ou suspensão às hipóteses expressamente previstas (BRASIL, 1988, art. 15). Todavia, dessa proteção não decorre um direito absoluto ao exercício da função em quaisquer circunstâncias. O exercício do poder executivo, sobretudo no âmbito municipal, pressupõe condições materiais que podem ser substancialmente comprometidas por medidas cautelares como a prisão domiciliar ou a proibição de contato com determinados agentes públicos.
O erro estrutural do modelo brasileiro reside em pressupor que a preservação do mandato implica, automaticamente, a preservação da capacidade funcional. Essa confusão desloca indevidamente o debate do plano institucional para o plano estritamente penal, como se a única questão relevante fosse a culpa do agente, quando, na realidade, o problema central é a aptidão para governar.
<h2>O déficit normativo brasileiro e a falsa neutralidade das medidas cautelares</h2>
O ordenamento jurídico brasileiro disciplina de forma relativamente detalhada as consequências penais da condenação definitiva, mas revela-se lacunoso quanto aos efeitos institucionais das medidas cautelares.
O Código de Processo Penal prevê a prisão domiciliar e outras medidas cautelares diversas da prisão (arts. 318 e 319), concebidas para assegurar a instrução criminal e a aplicação da lei penal (BRASIL, 1941). A Constituição, por sua vez, limita a suspensão de direitos políticos a hipóteses taxativas. A Lei de Improbidade Administrativa admite o afastamento cautelar, mas apenas em situações específicas.
Forma-se, assim, um vazio normativo precisamente no período de maior risco institucional: a fase cautelar. O sistema reconhece a necessidade de restringir a liberdade do agente, mas não define os efeitos dessa restrição sobre o exercício do poder político. O resultado é a produção de soluções improvisadas, frequentemente fundadas em decisões judiciais isoladas ou arranjos administrativos sem densidade normativa.
Esse quadro revela uma contradição estrutural: o Estado reconhece risco suficiente para impor restrições severas à liberdade individual, mas simultaneamente preserva, sem mediação normativa adequada, o exercício pleno da função pública.
<h2>A jurisprudência do STF: ADI 5.526 e o caso Aécio Neves</h2>
O Supremo Tribunal Federal enfrentou diretamente essa tensão no julgamento da ADI 5.526, ao analisar a constitucionalidade da imposição de medidas cautelares a parlamentares federais. Na ocasião, a corte firmou entendimento no sentido de que, sempre que uma medida cautelar judicial interferir direta ou indiretamente no exercício do mandato parlamentar, deverá ser submetida ao controle político da respectiva Casa Legislativa, nos termos do art. 53, §2º, da Constituição Federal.
O precedente foi construído a partir do caso envolvendo o então senador Aécio Neves (PSDB-MG), no qual se discutia a legalidade do afastamento do mandato e da imposição de recolhimento domiciliar noturno. O Supremo reconheceu que tais medidas, embora formalmente cautelares, produzem efeitos institucionais equivalentes à suspensão do mandato.
A relevância do julgamento reside no reconhecimento explícito de que medidas cautelares não são institucionalmente neutras. Todavia, a solução adotada é limitada: aplica-se apenas aos parlamentares federais e não resolve o problema no âmbito dos Executivos locais, onde inexiste instância política equivalente para controle das cautelares.
<h2>A necessidade de um regime jurídico de suspensão funcional cautelar</h2>
A superação do quadro de instabilidade institucional identificado exige a construção de um regime jurídico claro, sistemático e normativamente coerente, capaz de disciplinar a suspensão provisória do exercício da função pública sempre que se verifique incompatibilidade material entre o desempenho do cargo e a imposição de medidas cautelares penais.
Nesse contexto, impõe-se a formulação de uma resposta normativa que reconheça a especificidade do exercício da função pública, distinta da mera titularidade do mandato eletivo, e que seja capaz de oferecer parâmetros objetivos para a atuação estatal.
A solução mais adequada situa-se no plano infraconstitucional, por meio da edição de lei nacional de normas gerais que estabeleça hipóteses objetivas de suspensão funcional cautelar, discipline a substituição temporária do agente afastado e assegure mecanismos de controle jurisdicional periódico. Tal disciplina deve ser orientada por critérios de proporcionalidade e razoabilidade, de modo a evitar tanto a perpetuação de situações de risco institucional quanto o uso arbitrário da medida.
Ao mesmo tempo, é imprescindível que se preserve a titularidade do mandato eletivo, evitando-se qualquer confusão entre suspensão funcional e sanção política, bem como garantindo-se o contraditório e a possibilidade de reavaliação contínua da necessidade da medida.
Sob essa perspectiva, a suspensão funcional cautelar não configura afronta à presunção de inocência nem à soberania popular. Ao contrário, trata-se de instrumento de proteção institucional, voltado à preservação da regularidade administrativa, da confiança pública e da própria legitimidade democrática.
Ao distinguir, de forma rigorosa, a titularidade do mandato do exercício material da função, o modelo proposto permite compatibilizar a proteção dos direitos fundamentais do agente político com a exigência de estabilidade e integridade no funcionamento das instituições públicas, superando o atual cenário de improvisação normativa e insegurança jurídica.
<h2>Conclusão</h2>
A análise do caso de Turilândia, aliada à jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 5.526, evidencia que o ordenamento brasileiro já reconhece, ainda que de forma fragmentária, que não existe presunção constitucional de governabilidade automática.
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O problema não reside na ausência de fundamentos jurídicos, mas na inexistência de institucionalização normativa. Enquanto persistir a ausência de um regime geral de suspensão funcional cautelar, o sistema continuará oscilando entre a deferência excessiva à titularidade formal do mandato e a improvisação decisória diante de crises institucionais.
A construção de um modelo normativo claro, proporcional e revisável constitui condição necessária para compatibilizar presunção de inocência, integridade administrativa e estabilidade democrática. Sem isso, o país seguirá administrando crises políticas não por meio do direito, mas apesar dele.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Disponivel em: https://g1.globo.com/ma/maranhao/noticia/2026/01/20/mp-denuncia-prefeito-paulo-curio-e-mais-9-por-desvio-de-r-56-milhoes-dos-cofres-publicos-de-turilandia.ghtml; Acesso em 22 de janeiro de 2026.

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