Henrique Frizzo

Gabriel Paranhos

Entender os <a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/inova-e-acao/a-inovacao-como-principio-da-administracao-publica-na-reforma-administrativa-13102020">princípios que regem a administração pública</a> do ponto de vista jurídico é imprescindível para analisar a atuação das autoridades brasileiras e compreender suas atribuições, competências e limites, especialmente no momento em que a sociedade brasileira se encontra.
Este texto se propõe a apresentar os mais relevantes princípios constitucionais da administração pública, sua normatização no ordenamento infraconstitucional e uma breve análise de sua aplicação prática infraconstitucional.
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A administração pública pode ser compreendida a partir de sentidos formais ou materiais, amplo ou estrito, a depender do estudo que está sendo realizado.  Para fins desta análise, nos limitaremos aos entes que desempenham função administrativa, majoritariamente a cargo do poder executivo, sem ignorar que os demais poderes também exercem essa função, embora de maneira menos típica.
Os princípios são elementos estruturantes de regimes jurídicos, responsáveis por conferir identidade ao sistema normativo. Ou seja, são premissas centrais no direito, implícitas ou explícitas, que vinculam a compreensão das previsões legais por sua própria abrangência.
A Constituição da República estabelece que no caput do artigo 37 os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência devem ser observados pela administração pública direta e indireta no desempenho de suas funções. Textualmente: "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência".
Além dos princípios constitucionais, destacamos outras três fontes consideradas especialmente relevantes na definição dos fundamentos da função administrativa, a Lei de Processo Administrativo, a <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/a-nova-lei-de-licitacoes-e-os-programas-de-integridade-05072021">Lei de Licitações</a> e a <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/stj-em-numeros-improbidade-administrativa-06062020">Lei de Improbidade Administrativa</a>.
A Lei Federal nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da administração pública federal (Lei de Processo Administrativo), estabelece em seu artigo 2º os seguintes princípios que devem ser obedecidos: "legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência."
Já a Lei Federal nº 14.133/2021, a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei de Licitações), estabelece em seu artigo 5º que a administração pública deve obedecer os princípios "da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável".
Por fim, a Lei Federal nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), ratifica os princípios trazidos pela Constituição Federal, traz novas concepções em sua redação e estabelece a configuração de improbidade em caso de não observância dos fundamentos da administração pública: "Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições".
Para além dos princípios previstos no ordenamento legal, a literatura jurídica que se debruça sobre o direito administrativo também é propositiva ao estabelecer outros pilares que devem ser observados no desempenho da função administrativa.
Contudo, para que seja possível analisar de maneira adequada os principais conceitos principiológicos, vamos abordar exclusivamente os trazidos pela Constituição Federal, que são estruturantes da função pública.
Considerando que a Constituição é responsável por estabelecer os alicerces para o sistema normativo brasileiro, os princípios nela estabelecidos são legitimadores de todos os demais referentes à administração pública. Dessa forma, o ordenamento jurídico precisa estar em plena harmonia com a carta magna.
Partindo dessa premissa, analisamos abaixo os princípios expressos no artigo 37 da Constituição Federal, de maneira objetiva.
<h3>Princípios da administração pública: princípio da legalidade</h3>
O princípio da legalidade possui desdobramentos na esfera pública e privada. Para os particulares, ele está vinculado à célebre previsão do artigo 5º, inciso II da Constituição Federal, que estabelece que "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei".
Porém, ao ser analisado sob a ótica do regime jurídico da administração pública, o fundamento vincula a atuação dos entes públicos às previsões taxativas do ordenamento jurídico, não havendo espaço para atos pautados na vontade.
Este princípio é condição indispensável para o <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/o-constitucionalismo-de-excecao-e-a-perversao-do-direito-de-critica-25062021">Estado de Direito</a>, com diversos desdobramentos no regime jurídico administrativo, uma vez que submete a atuação das autoridades públicas à observância da lei. Ou seja, impõe que a administração pública deve atuar respeitando as diretrizes impostas no ordenamento jurídico, mitigando potenciais arbitrariedades e práticas autoritárias.
Ressaltamos, contudo, que os princípios precisam ser sopesados para sua aplicação, a partir de sua incidência em casos concretos, e não serem aplicados de maneira automática. Ou seja, o princípio da legalidade precisa ser considerado em conjunto com os demais preceitos que regem a administração pública. Ocorre que a prática demonstra que em alguns casos as autoridades públicas prestigiam a legalidade (sem realizar uma leitura sistêmica da norma) em especial para evitar questionamentos de órgãos de controle.
<h3>Princípio da impessoalidade</h3>
Partindo para o princípio da impessoalidade, a atuação da administração pública deve estar em pleno alinhamento com o interesse da sociedade, vedando-se as ações volitivas, de caráter subjetivo, que podem beneficiar a si próprio ou terceiros. Assim defende Hely Lopes Meirelles, ao relacionar a impessoalidade com a finalidade pública, considerando que o administrador, na condução da administração pública, deve atuar sem fins pessoais, objetivando exclusivamente o alcance do interesse público.
Além disso, o princípio da impessoalidade também pode ser analisado sob a perspectiva estrutural da administração pública, implicando que atos administrativos são imputados ao ente que os praticou, não ao servidor público em si – essa percepção despersonifica o ato e garante unidade e observância à hierarquia pelos seus entes.
Este preceito está intimamente relacionado a outros que regem a administração pública a partir da intersecção principiológica. Por exemplo, a noção de isonomia é muitas vezes confundida com a impessoalidade, mas também os princípios da supremacia do interesse público, da finalidade e da moralidade, que possuem similaridades práticas entre si.
A impessoalidade possui relação direta com o combate à corrupção e improbidade administrativa, uma vez que não estabelece apenas a impossibilidade de atuar em benefício próprio ou de terceiros, mas sim a obrigatoriedade de agir em prol do interesse público. Ou seja, esse princípio deve ser aplicado de maneira cumulativa com a supremacia do interesse público.
<h3>Princípio da moralidade</h3>
No que concerne à moralidade, muitos doutrinadores indicam ser um dos princípios jurídicos mais complexos considerando suas repercussões sociológicas, uma vez que do ponto de vista deontológico consiste em obrigações ou regras em alinhamento com a ética.
Em que pese tal complexidade, é possível dizer que o princípio da moralidade relaciona a validade do ato administrativo quando observadas condições morais além das previsões do ordenamento jurídico. Ou seja, não se trata simplesmente da moralidade comum da sociedade em que se insere, mas a moralidade institucional, jurídica e administrativa do próprio ente competente pela sua produção.
Este preceito é importante para os órgãos de controle, mas sua aplicação é pouco comum, considerando que é mais abstrato. As dificuldades da aplicação faz com que seja pouco utilizado e seja invocado em casos mais óbvios de corrupção.
<h3>Princípio da publicidade</h3>
A administração pública atua para atingir o interesse público, devendo, para tanto, observar o sistema de leis e os princípios jurídicos. Diante desta premissa, o princípio da publicidade possui aspectos intrínsecos ao próprio republicanismo por meio de um regime transparente e controlável, uma vez que garante aos administrados o conhecimento dos atos das autoridades públicas.
Ou seja, o princípio da publicidade é condição sine qua non para a própria democracia, pois permite a participação dos administrados na condução da função administrativa e, consequentemente, o controle da atuação dos entes públicos pela sociedade.
No ordenamento jurídico brasileiro é possível encontrar diversos dispositivos que positivam este princípio. A título de referência, temos a Lei de Processo Administrativo, que prevê em seu artigo 46 a garantia de acesso a documentos processuais; a Lei Federal nº 8.159/1991, que dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados, e garante em seu artigo 4º o direito ao acesso documentos em caso de interesse particular; e, notoriamente, a Lei Federal nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), que representou enorme avanço na efetividade do princípio da publicidade, mas que infelizmente ainda encontra barreiras para sua concretização plena – não é incomum, por exemplo, a recusa injustificada de órgãos públicos para disponibilizar documentos e arquivos.
<h3>Princípio da eficiência</h3>
O princípio da eficiência foi incluído no rol do artigo 37 a partir da reforma administrativa concretizada pela Emenda Constitucional nº 19/1998. À época, houve bastante debate sobre a sua função prática, considerando que pode ser englobado pela própria moralidade a partir do dever do bom desempenho da função pública.
Contudo, entendemos que ele possui peculiaridades próprias não devidamente captadas por outros, uma vez que se propõe a analisar o ambiente jurídico sem o rigor de formalidades excessivas que, caso não prejudiquem o interesse público, poderiam ser dispensáveis para consecução de objetivos maiores.
Sobre ele, Alexandre Aragão discorreu de maneira bastante didática ao defender que não se trata de descumprir o ordenamento jurídico, mas sim prestigiar os objetivos maiores e consequências práticas da decisão a ser tomada no processo de sua aplicação em vez de focar exclusivamente na subsunção formal às suas regras.
O princípio da eficiência é importantíssimo para a advocacia no trato com a administração pública uma vez que garante a defesa de convalidação de atos legítimos, que podem não ter cumprido requisitos meramente burocráticos, mas que não invalidam sua finalidade. Porém, na prática, verifica-se que a observância desse fundamento ainda demanda uma mudança cultural.  Mesmo depois da edição da Lei de Liberdade Econômica (Lei 13.874/2019), que buscou dar efetividade a esse princípio, sua utilização para minimização da burocracia é ainda tímida.
É notório que os princípios figuram como elementos basilares para o direito como campo científico, bem como para a administração pública como estrutura hierárquica. Os princípios constitucionais figuram no topo da hierarquia jurídica brasileira para a administração pública, buscando se garantir a devida harmonia ao ambiente jurídico.
Por outro lado, a aplicação da maioria dos princípios ainda encontra barreiras culturais e percebe-se um desconforto por parte dos agentes públicos em utilizá-los para edição de atos e decisões administrativas, que em muitos casos tendem a se pautar pela literalidade das regras estabelecidas, dificultando a prática das funções administrativas e gerando embaraços desnecessários aos cidadãos e à sociedade. Esse comportamento é premiado pelos órgãos de controle, que acabam por estimular este ambiente engessado da administração pública ao dar preponderância ao princípio da legalidade sobre os demais.
Ao analisarmos os princípios constitucionais e sua normatização no plano infraconstitucional, verifica-se que há espaço para que a atuação dos agentes públicos seja realizada de maneira mais harmoniosa visando o exercício da função administrativa de maneira efetiva, célere, eficaz e justa.
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JOTA

Os princípios constitucionais da administração pública e sua normatização no ordenamento infraconstitucional 

A efetividade dos princípios da administração pública no cenário atual

Este artigo é uma colaboração especial do Trench Rossi Watanabe Advogados

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Os princípios da administração pública, sua normatização no ordenamento infraconstitucional e sua efetividade